Часть 2.
Сегодня, на наш взгляд, перед Президентом и Парламентом РК стоит глобальная задача по проведению кардинальной, системной административной реформы исполнительной ветви государственной власти, включающую реорганизацию структуры, состава Правительства РК и органов государственного управления на всех 4-х уровнях управления (республиканском, областном, районном и первичном уровнях).
Мы твердо уверены, что сегодня необходимо осуществить переход, пока еще с существующей в стране советской 4-х уровневой системы управления страной (1 – республика, 2 – область, 3 – район, 4 – первичный уровень управления (село, поселок и город), на 3-х уровневое управление (1 – республика, 2 – район, 3 – первичный уровень управления – село, поселок и город (а в последующем, через несколько лет, когда будут созданы необходимые условия – перейти на 2-уровневое управление (1 – республика, 2 первичный уровень управления (села, поселки и горда). В век информатизации, компьютеризации, Нана технологий и т.д. нет необходимости содержать огромную армию государственных чиновников и дублирующих друг друга на республиканском (центральном) уровне управления значительное количество административных ведомств (более 60 единиц). Можно и необходимо Центр (республиканские органы управления) напрямую связать с районами, селами и городами, используя информационные и цифровые технологии. Все поручения Центра, нормативные правовые акты, планы, программы, отчеты, статистические данные и т.д. можно передавать в районные акиматы, для доставки их в села и города республики, с помощью ИКТ.
Рассматривая в целом понятие управление (менеджмент), следует отметить, что в управление входят как органы государственного управления, так и органы местного самоуправления. Например, в РК в органы государственного управления системы исполнительной ветви государственной власти входят: республиканские, областные, районные и городские органы государственного управления. Органами местного самоуправления являются – представительные органы (маслихаты) и исполнительные органы – акиматы, однако в Казахстане они имеют гибридный характер (двойное подчинение), как отметил Президент РК. В соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления, органы МСУ не должны входить в систему органов государственного управления, т.е. в органы местного государственного управления.
После ратификации Парламентом Казахстана данной Европейской Хартии местного самоуправления, необходимо создать в Казахстане эффективную систему органов местного самоуправления в селах, поселках и городах, четко разграничив функции и полномочия между местными органами государственного управления и органами местного самоуправления, с обязательным финансовым и материально техническим обеспечением органов местного самоуправления.
Как ранее мы отметили, в Казахстане сегодня на республиканском уровне функционируют более 60 центральных органов государственного управления (республиканских дублирующих в большей степени друг друга министерств, комитетов, государственных агентств, государственных служб, квазигосударственных организаций, административных ведомств и т.д.). Необходимо провести функциональный анализ этих республиканских органов управления исполнительной ветви государственной власти и максимально сократить их количество.
На наш взгляд, также необходимо, после оптимизации количества республиканских органов управления, перейти к ликвидации во всех областях всех областных органов государственного управления (кроме силовых и правоохранительных структур системы исполнительной ветви государственной власти). На областном уровне должны продолжить функционировать только областные маслихаты и областные акиматы (с небольшим мобильным аппаратом), остальные областные органы государственного управления следует упразднить (ликвидировать). Передать в ведение областных акиматов все функции ликвидированных областных структурных подразделений, департаментов и отделов всех министерств и государственных комитетов, агентств, служб (облздрав, облфин, облстат, облоно и др.). Все эти органы должны будут переданы и подчинены районным акиматам, с обязательным обеспечением (министерствами, центральными органами управления), соответствующими финансовыми и материально-техническими средствами.
Также полагаем, что аналогичным образом необходимо провести административные реформы на районном уровне, значительно усилив функции и полномочия районных маслихатов и районных акиматов, при этом ликвидировав все районные органы управления, подчиненные министерствам, комитетам, агентствам и т.д.
В Казахстане насчитывается 3 города – мегаполиса, 14 областей (будет 17), 177 районов, 84 города областного, районного значения, 7031 сел и поселков, на их территории образованы 2383 сельских округа (именно они и являются гибридными органами управления).
Все население РК – 20 млн. чел. проживают либо в селе и поселке, либо в городе (ни один человек не живет на республиканском уровне, областном или районом уровне – это надстройки). Базой, фундаментом государства являются именно села, поселки и города. Поэтому необходимо все усилия и реновации направить на развитие этих конгломераций, и 70 % финансовых средств государственного бюджета необходимо направлять именно на развитие сел, поселков и городов. О чем и сказал Глава РК К.Ж. Токаев в своем Послании. И тогда, образно выражаясь, когда села и поселки будут развиты в социально-экономическом плане, село будет кормить свое население, и население города, и население страны, в целом.
И сегодня уже имеются замечательные примеры инноваций в этом направлении. Так, например, в Жарлыозекском сельском округе Коксуского района Алматинской области в 2020 году был создан Центр устойчивого развития «OSHAO», в целях разработки и внедрения современных технологий устойчивого развития в сельской местности и сельском хозяйстве и их тиражирование в каждом ауле Алматинской области. За счет спонсорских и грантовых поступлений было построено шикарное административное здание для Центра устойчивого развития «OSHAO», куда могут приходить и решать местные вопросы и проблемы сельчане, проводить различные социально-экономические мероприятия и др. Фактически здание Центра устойчивого развития «OSHAO» стало сельским органом местного самоуправления села. В данном Центре размещены офисы, аудитории для проведения занятий, мастерские с выставочным залом, музей, гостиница, магазин и чайхана, а также другая необходимая инфраструктура для ее деятельности.
Мы абсолютно убеждены, что в каждом селе и поселке Казахстана, а их у нас насчитывается 7031 единиц, должны быть организованы и созданы такие Центры устойчивого развития (сельские, поселковые органы управления, сельские муниципалитеты, конторы и другие органы управления местных сообществ). Чтобы система управления существовала не только в 2383 сельских округа, где в один сельский округ входят в подчинение от 2 до 12 сел, а органы управления были в каждом селе и поселке. Именно в этом случае все население сел, поселков и городов (19 млн. чел.) будут вовлечено в систему органов местного самоуправления, в целях развития местной экономики, сельского хозяйства, животноводства и др., в целом для устойчивого развития местных сообществ.
В свою очередь, Научно-экспертным советом Конгресса местных сообществ Казахстана «Oшак», совместно с юристами Центра устойчивого развития «OSHAO» в декабре 2022 года был разработан проект Национальной стратегии децентрализации государственного управления и развития местного самоуправления в Казахстане на период с 2023 по 2030 годы. В нее вошли такие разделы, как: политические, административные реформы и государственная поддержка органов местного самоуправления; оптимизация системы органов государственного управления и местного самоуправления на всех уровнях (центральном, областном, районном и первичном), создание рациональных, компактных и оптимальных органов управления; формирование эффективной правовой базы развития местного самоуправления; проведение экономической и финансовой децентрализации; становление и развитие муниципальной службы, кадровой работы органов местного самоуправления; социальная мобилизация и развитие человеческого потенциала; формирование комфортных условий развития сельской молодежи; консолидация гражданского общества; построение Нового Казахстана; механизм реализации данной Национальной стратегии [5].
Конгресс местных сообществ Казахстана «Oшак» (на рус. – Очаг), а также Центра устойчивого развития «OSHAO» приложат все свои усилия для создания Центров устойчивого развития (сельских, поселковых органов управления, сельских муниципалитетов) в каждом селе и поселке страны, при активной поддержке органов государственного управления республики. При этом важно подчеркнуть, что сегодня следует создать необходимые условия для сельской молодежи, с тем что бы они не мигрировали в города (и за рубеж), а наоборот вернулись из городов в села и поселки. Для этого необходимо создать равные условия жизни в селах, по всем направлениям социально-экономического развития (благоустроенные квартиры, спортивные и тренажерные залы, стадионы, технические колледжи, спортивные, культурные центры и т.д.)
На наш взгляд, было бы целесообразным образовать в РК максимум 17 министерств, которые бы несли ответственность за развитие социально-экономическое развитие в стране (и никаких больше центральных, республиканских дублирующих друг друга комитетов, агентств, квазигосударственных организаций, служб, административных ведомств и т.д.). Это могут быть такие министерства, как: министерство продовольствия, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности; министерство экономики, финансов, доходов, планирования и инвестиций; министерство здравоохранения и медицинского обеспечения; министерство образования, науки, культуры, спорта и туризма; министерство архитектуры, строительства, и урбанизации; министерство информатизации, транспорта, коммуникаций и путей сообщения; министерство государственной безопасности; министерство обороны и ЧС; министерство внутренних дел и общественной безопасности; министерство труда и социальной защиты; министерство энергетики и газовой промышленности; министерство недропользования и горнорудной промышленности; министерство водного и рыбного хозяйства; министерство аэрокосмического развития; министерство экологии и охраны природы; министерство иностранных дел; министерство юстиции.
Соответственно в областных и районах акиматах будут функционировать всего 17 отделов, департаментов, управлений вышеуказанных 17 министерств, и которые войдут в штатное расписание этих акиматов. Это позволит оптимизировать систему органов государственного управления исполнительной ветви государственной власти, а также систему органов местного самоуправления, ликвидировать дублирующие органы, структуры. Поскольку в селах, поселках и городах будут функционировать только органы местного самоуправления. Тем более что уже принимаются ряд мер в этом направлении министерствами.
Так, в 2021 году Министерство национальной экономики разработало Концепцию к проекту закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного самоуправления». В Концепции отмечается, что «планируется дальнейшая децентрализация власти и создание действенной системы местного самоуправления. С учетом потенциала института местного самоуправления на селе значительным шагом будет передача с районного уровня на уровень села функций по: решению вопросов благоустройства и внешнего оформления общественных мест; организация выставочно-ярмарочной деятельности; организация раздельного сбора коммунальных отходов; оказанию электронных услуг с применением информационных систем в пределах своей компетенции и др. Также в Концепции отмечается, что разграничение полномочий между уровнями государственного управления и местного самоуправления приведет к закреплению за каждым уровнем присущих ему полномочий и позволит повысить ответственность каждого уровня управления, исключить дублирование функций и полномочий между уровнями, эффективно использовать ресурсы для решения задач местного значения и расширить самостоятельность органов местного самоуправления [6]. Эту работу необходимо продолжить.
Юристами Конгресса местных сообществ Казахстана «Oшак» и Центра устойчивого развития «OSHAO» разработаны такие проекты законов, как: «О местном самоуправлении», «О муниципальной собственности органов местного самоуправления», «О финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления», «О муниципальной службе и кадровой работе органов местного самоуправления», «О социальной мобилизации местных сообществ».
Мы также должны учитывать все внутренние и внешние вызовы заявил Президент РК К.Ж. Токаев, «начало кардинальной трансформации страны совпало с разразившимся в мире кризисом. Сегодня на планете разразился разрушительный геополитический шторм. Очевидно, что современная международная ситуация окажет и уже оказывает влияние и на Казахстан. Однако, какими бы тяжелыми ни были времена, мы будем твердо следовать своим курсом.
Таким образом, учитывая вышеизложенное, мы всецело поддерживаем инициативы Главы Казахстана К.Ж. Токаева и в свою очередь, приложим все свои усилия в деле формирования эффективной системы органов государственной власти, особенно системы исполнительной ветви государственной власти, а также в построении Нового, справедливого Казахстана.
Также, считаем возможным функционирование однопалатного парламента в РК – Законодательного Собрания РК (в связи с образованием «Ұлттық құрылтая» (Национальный курултай), . Внести соответствующие изменения в Основной закон РК, с широким, всенародным обсуждением инноваций, в том числе в части обеспечения самостоятельности исполнительной ветви власти и судебной ветви государственной власти (реально основываясь на принципе разграничения государственной власти, на три ветви). Установить норму, в соответствии с которой Правительство будет состоять из 17 министерств, и больше никаких республиканских (центральных) органов государственного управления. Ввести систему трех уровневого управления в стране. Особенно необходимо, на основе (предстоящей ратификации) Европейской Хартии местного самоуправления в Конституции РК установить четкие и ясные нормы, способные обеспечить эффективное местное государственной управление и местное самоуправление. Обеспечить создание в каждом селе, поселке и городе эффективные органы местного самоуправления.
Уверен, подчеркнул Президент РК, что важные решения будут приниматься открыто, с участием граждан, потому что государство будет прислушиваться к голосу каждого, опираясь на поддержку народа, в единстве и согласии мы добьемся поставленных целей. Новый Казахстан – это завет нынешнего поколения будущим».
Таким образом, на наш взгляд, в настоящее время перед руководством страны стоят глобальные задачи по строительству Нового, справедливого Казахстана, по принятию соответствующих мер, направленных на общественное согласие и политическую стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, реформирование национального патриотизма, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами. Перед юридическим сообществом Казахстана стоят указанные выше глобальные цели и задачи, в том числе, в выработке соответствующих предложений, разработке Концепции модернизации системы государственного управления и развитие местного самоуправления в Казахстане до 2030 г.
Ракимбаев Эркимбек Нурудинович, профессор, доктор юридических наук,
Музапар Дастан Женисулы, магистр, аспирант Национальной академии наук Кыргызской Республики