«В условиях отсутствия эффективной представительной власти, которая сможет отстаивать интересы граждан Узбекистана и на местном, и на национальным уровне, проект «инициативного бюджета» наглядно продемонстрировал привлекательность механизма прямой демократии как частичной альтернативы репрезентативной демократии», – отмечает участник школы аналитики CABAR.asia Акром Авезов (Узбекистан).
В Узбекистане завершилась третья волна нового проекта «Инициативного бюджета», который предусматривает непосредственное участие населения в распределении средств местного бюджета. В общей сложности 5735 социально-значимых предложений из около 101 тысячи были выбраны для финансирования самими гражданами на основе всеобщего голосования в 2021-2022 годах. Пока представители общественности и официальные лица дают неоднозначную оценку результатам данного проекта, в этой статье мы постараемся подвести некоторые его итоги и оценить возможные вызовы и перспективы развития механизма бюджета участия в Узбекистане.
Мировой опыт свидетельствуют о разнообразии в мотивах государств, которые внедряют бюджеты участия. В случае Узбекистана официальная цель данного проекта – «привлечение граждан к бюджетному процессу и в следствие определить актуальные проблемы, волнующие население на местах». При этом важно отметить активное сотрудничество министерство финансов Узбекистана с представителями Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) при разработке данного проекта. В этой связи, «Инициативный бюджет» можно определить как попытка группы реформаторов-технократов в правительстве произвести реальные изменения в перераспределении общественных ресурсов с поддержкой международных организаций.
Однако, не стоит забывать и о колоссальных последствиях глобальной пандемии для экономик стран всего мира. Особенно, замедление экономического роста стало серьёзным вызовом для нового правительства Узбекистана, которое делает ставку на социально-экономические показатели как источник легитимности. Как и во многих странах мира, руководство Узбекистана активно использует бюджетные меры в ответ на сокращение доходов у населения. Но, ситуация усугубляется тем, что и без того скромные фискальные возможности государства ещё и ограничиваются глубоко укоренившимися коррупционными практиками в бюджетной сфере. По всей видимости, правительство приняло во внимание тот факт, что при отсутствии надлежащих официальных каналов для диалога, недовольство экономической ситуацией и ухудшение условий жизни может привести к социальному напряжению в стране. Именно по этой причине внедрение механизма бюджета участия можно считать своевременным решением для частичного восстановления доверия общества к государству, как к институту, обеспечивающему справедливое распределение общественных благ.
Тем не менее, для того чтобы «Инициативный бюджет» принес ожидаемые результаты и мог считаться успешным проектом, он должен следовать четырем основным принципам. Политолог Брайан Вамплер определил эти базовые принципы как участие, голос, надзор, и социальная справедливость. Тем не менее, оценить такие далекоидущие последствия для Узбекистана как надзор, и социальная справедливость не представляется возможным ввиду ранней стадии проекта и требований по формату статьи. Поэтому, в данном материале мы будем оценивать успешность проекта в Узбекистане через призму вышеуказанных первых двух ключевых аспектов: участие, и голос.[i]
Как устроен «инициативный бюджет»?
Прежде чем приступить к анализу преимуществ и недостатков «инициативного бюджета», мы изложим законную и техническую составляющую данного механизма. В результате принятия постановления президента Республики Узбекистан в середине апреля (ПП-5072), местные власти обязаны направить минимум 30% дополнительных средств на финансирование мероприятий, сформированных на основе общественного мнения. Под понятием дополнительных средств имеются в виду доходы местного бюджета, превысившие прогнозы на предыдущий год. Но с учетом того, что не все районы и города имеют потенциал в плане финансовых возможностей, при определенных обстоятельствах постановление обязывает выделение 5% утвержденных расходов бюджетов районов (городов) для «Фонда гражданских инициатив». Все проекты в рамках «инициативного бюджета» финансируются именно через этот специальный фонд.
Процесс определения победителей довольно прямолинейный и состоит из четырех этапов. Все начинается с создания предложений со стороны отдельных лиц или группой лиц, исходя из своих приоритетов и потребностей. Следующей стадией является своеобразная фильтрация проектов со стороны рабочих комиссий, состоящих из членов исполнительной и законодательной власти на местах, а также представителей гражданского общества. Эти комиссии должны отбирать предложения по заранее определенным критериям, так, например, сумма одного проекта не должна превышать базовую величину исчисления в 4 тысячи раза (примерно 116 тыс. долларов США на момент написания статьи).[ii] Что еще более важно, до всеобщего голосования должны допускаться только те предложения, которые имеют общественную значимость, а не преследуют личный или ведомственный интерес. В трех волнах «инициативного бюджета» такой отбор прошли 55.8, 57.8 и 61.2% предложений соответственно. Следовательно, далее идет всеобщее голосование – третий и основной этап данного проекта. По итогам голосования, определяются предложения-победители, которые получат финансирование из «Фонда гражданских инициатив». Однако не менее важным компонентом является процесс мониторинга со стороны центрального правительства и общественности.
Промежуточный анализ бюджета участия
Первые серьёзные попытки децентрализации финансовой системы со стороны правительства Мирзиеева начались c того, как главам местных властей позволили использовать средства, полученные от перевыполнения прогнозов доходов свободно от Ташкента. Однако, случаи с покупками на эти средства дорогих служебных автомобилей для хакимов и их заместителей вызвало недовольство и общественности, и центральной власти. Осознавая, что пути назад нет, правительство не стало сворачивать процесс частичного делегирования власти местным органам самоуправления, а наоборот запустило новый проект – «инициативный бюджет». Несмотря на некоторую критику и скептицизм, проект можно условно назвать одним из самых успешных для нынешней администрации.
Во-первых, инициативный бюджет смог вовлечь довольно большую часть населения в процесс распределения средств на местном уровне. Прежде, проект республиканского бюджета формировался правительством на основании рекомендаций глав местных властей. Вслед за этим парламент (Олий Мажлис) как высший представительный орган подтверждает проект. На деле же, вопрос того, какой регион получить средства для осуществления своих планов решался на уровне правительства и зависел от политического веса и настойчивости тех или иных хакимов. В условиях отсутствия эффективной представительной власти, которая сможет отстаивать интересы граждан Узбекистана и на местном, и на национальным уровне, проект «инициативного бюджета» наглядно продемонстрировал привлекательность механизма прямой демократии как частичной альтернативы репрезентативной демократии.
В 2021–2022 году были проведены три волны «Инициативного бюджета». За эти три волны проведенных в течение двух неполных лет от граждан поступило 172,390 предложений по всей республике. Примечательно, что в третьей волне свои предложения отправили из 9201 махаллей – базовый орган местного самоуправления на уровне общин. Это составляет более 98% от всего количества махаллей в Республике Узбекистан. То есть предложения по тратам из местного бюджета поступили буквально почти со всех уголков страны.
Однако, нехватка институционализации при обработке этих предложений может стать серьезной помехой для долгосрочной перспективы проекта. В то время как введение каких-то новых ограничений или требований на этапе разработки предложений может отрицательно повлиять на активность граждан, для решения данной проблемы может хватить и улучшения процесса фильтрации. На данный момент примерный состав рабочей группы по модерации предложений состоит в большинстве из заместителей хакима и других сотрудников государственных и квази-государственных учреждений. Даже не считая тот факт, что эти члены комиссий могут быть необъективными, вопрос достаточности их ресурсов и возможностей для такого большого объёма работы вызывает обоснованные сомнения. К примеру, было объявлено, что половина отвергнутых предложений со стороны рабочих комиссий в 2021 году были необоснованными. Более того, разбор решений рабочих групп по отбору предложений выявил что, почти две трети властей регионов не указали никаких причин отказа предложениям, которые не прошли отбор.
Во-вторых, опыт проведения голосований в 2021-2022 годах показал, что граждане Узбекистана далеко небезразличны к процессу распределения общественных средств. Как сообщает министр финансов Республики Узбекистана, в третьей фазе инициативного бюджета проголосовали почти 8 миллионов граждан, что составляет примерно 40% населения с правом голоса. Для сравнения, явка на выборах в законодательную палату и местные советы народных депутатов в 2019 году составила 67.8%.
Группы людей объединились вокруг общего предложения для финансирования (ремонт дорог, ремонт школ, обеспечение питьевой водой и.т.д), используя разные способы привлечения голосов своих сограждан, начиная от рассылок в чатах до уличных мини-кампаний. В социальных сетях распространились кадры, иллюстрирующие как предприимчивые представители народа призывают своих сограждан голосовать за их предложение даже взамен на газированные напитки и другие «призы». Энтузиазм и готовность бороться за свои интересы свидетельствует о том, что народ Узбекистана хорошо воспринял этот проект. И что более существенно, они верят, что исход голосования зависит именно от голосов их соотечественников.
Но, нельзя не отметить, что метод голосования вызывает вопросы у многих участников процесса. По завершении первых двух волн «инициативного бюджета», несколько депутатов парламента выразили свои опасения насчёт соблюдения принципа «один человек – один голос». В частности, Гулбаҳор Саидганиева отметила ненадежность смс-голосования, так как граждане имеют возможность купить неограниченное количество мобильных сим-карт. Фактически, этот способ голосования не позволяет установить ни возраст, ни гражданство голосующего. Последствия не заставили себя долго ждать: в ходе этапа голосования третей волны проекта, пользователи социальных сетей в Узбекистане возмутились аномально быстрым ростом голосов за определенные предложения. Министерство финансов объявило о проведении дополнительных проверок, однако без системных решений и главное, без достойной альтернативы данная проблема может подорвать доверие ко всему проекту.
В конечном счёте формат «инициативного бюджета» более или менее соответствует обоим принципам успешного бюджета участия, определенных Брайаном Вамплером: участие, и голос. В то же время можно наблюдать и достаточное количество недостатков в каждом из вышеуказанных аспектов, которые ставят под вопрос жизнеспособность проекта на долгосрочной основе. Ниже мы представим несколько предложений по устранению выявленных минусов, на основе мирового опыта и анализа экспертных мнений.
Как улучшить проект инициативного бюждета?
Некоторые исследователи отмечают огромный потенциал негосударственных некоммерческих организаций (ННО) как посредника между государственными органами и гражданами в рамках бюджета участия. Поэтому, необходимо принять меры по более активному вовлечению представителей общественных организаций в процесс проведения «инициативного бюджета». Особенно, такой подход следует предпринять в этапе модерации предложений. Здесь рабочие комиссии составлены в основном из представителей исполнительной власти, которые сильно ограничены в ресурсах и возможностях. Участие ННО в определении предложений, допускающийся к голосованию не только уменьшит риск необоснованных отказов, но и повысит доверие граждан к данному процессу.
Один из возможных способов достижения этой цели – это выделение государственных грантов по этому направлению. Общественный фонд по поддержке ННО и других институтов гражданского общества при Олий Мажлисе Республики Узбекистан может стать основным источником таких инициатив. Одна из главных задач данного фонда является осуществление программ, направленных на обеспечение участия ННО в решении социально-экономических и гуманитарных вопросов. Вдобавок недавнее решение кабинета министров ставит задачу перед министерствами юстиции и финансов по углублению партнерства с этим общественным фондом для привлечения ННО в общественно важные проекты, коим «инициативный бюджет» безусловно и является.
Во-вторых, несмотря на ряд научных работ, доказывающих положительное влияние цифрового голосования на представление интересов широких групп населения, до сих пор не существует безоговорочных системных доказательств в пользу данного метода. Однако, при следовании определенным принципам в использовании методов электронного голосования, оно может служить только на пользу проекта и его целей. Например, наладить кооперацию с операторами сотовой связи, функционирующих в стране, чтобы создать единую базу пользователей мобильных услуг. Это база должна служить пресечению голосования со стороны одного гражданина больше, чем один раз путем отправления смс. Если, осуществление этой задачи будет сложной в ближайшем будущем, еще одной временной мерой может служит предоставление большего веса голосам через портал “Open Budget”. Таким образом, у граждан будет больше стимула голосовать через процесс со встроенной аутентификацией.
В-третьих, были приняты два президентских указа по выделению дополнительных средств из республиканского бюджета на предложения, которые собрали более 2000 голосов во второй и третьей волнах. В общей сложности 450.4 миллиардов сум (чуть больше 40 миллионов долларов США) было выделено на 503 предложения. Но, такие меры носят временный характер, и могут не иметь должного положительного эффекта в долгосрочной перспективе. Поэтому профильные органы должны рассмотреть вариант включения в законодательство нормы о том, что проекты с определенным количеством голосов, но не получившие финансирование из местного бюджета будут финансироваться из республиканского бюджета на постоянной основе.
В Узбекистане уже пятый год подряд наблюдается дефицит бюджета. Но правительство должно постараться найти ресурсы и для финансирования свыше 100 тысячи предложений, не сумевших набрать достаточное количество голосов. Недавнее решение увеличить средства на проекты «инициативный бюджет» в 3.5 раза путем перенаправления средств из других государственных инвестиционных програм является хорошим шагом в этом направлении. Тем не менее, по мере увеличения активности граждан и соответственно количества поступающих предложений, правительству вероятно, придется пересмотреть свои приоритеты и сократить расходы на менее социально значимые сферы. К примеру, сотни проектов в рамках «инициативный бюджета» могут получить финансирование за счет сокращения государственного аппарата, который стремительно расширяется в последние годы.
В целом, проект, который был частично запущен в 2019 году, обрел по-настоящему общенациональный масштаб только в 2021 году. Согласно первоначальным оценкам, «инициативный бюджет» можно считать успешной и своевременной попыткой властей решить насущные проблемы людей на местах. Как показывает политика государства в этом направлении, существует готовность включить предложения, не прошедшие отбор в рамках «инициативного бюджета» в проект национального бюджета и в дальнейшем. Что важно, наблюдется интенсивный резонанс гражданской активности по привлечению общественных денег для улучшения условий своей жизни. Однако, несмотря на очевидный ранний успех, проекту “инициативного бюджета” еще есть куда развиваться. И для того, чтобы данный проект смог стать устойчивым каналом диалога между гражданами и властями, и в дальнейшем способствовать появлению по-настоящему независимых представительных органов на местном уровне, необходимо оперативно разрешить существующие проблемы и укрепить доверие граждан в данном процессе.
Acknowledgements:
This work was partly financially supported by JST SPRING, Grant Number JPMJSP2125.The author Akrom Avezov would like to take this opportunity to thank the “Interdisciplinary Frontier Next-Generation Researcher Program of the Tokai Higher Education and Research System.”
[i] Принцип «участия» предполагает активное участие граждан в обсуждении и выдвижении предложений для бюджета, особенно тех, кто раньше не имел такой возможности;
А принцип «голос» означает расширение власти граждан над формированием бюджета, и что они принимают решение куда направить ресурсы.
[ii] Курсы валют, использованные в данной статье актуальны на 23.11.2022
