О необходимости применения «умного регулирования» нормативно-правовых актов в Минюсте сообщали еще в 2018 году. По-другому этот процесс еще называют анализом или оценкой регуляторного воздействия. Зачем они нужны и почему это так важно в нашем законодательстве – рассмотрим в этом материале.
В том же 2018 году вышел указ президента «Об утверждении Концепции совершенствования нормотворческой деятельности», где прописан пункт о применении в нормотворчестве элементов модели «умное регулирование».
Этот инструмент правового регулирования позволяет оценить эффект принимаемых мер. Проводит его, как правило, ряд экспертов в зависимости от сферы деятельности. Их оценка – своего рода прогноз эффективности, а также возможных рисков от принимаемых мер в том или ином законодательном акте.
Да, с одной стороны этот процесс может «тормозить» принятие важного документа. С другой стороны, до его подписания просчитываются все плюсы и минусы, изучаются подводные камни, оценка в этом случае звучит от лица независимых экспертов.
Первые теоретические разработки ученых-экономистов получили практическое воплощение в политике государственного регулирования в США. 27 ноября 1974 г. исполнительным приказом № 11821 президента США Джеральда Форда официально начата программа «Оценка воздействия инфляции». Реализация программы была поручена Совету по вопросам стабильности («Council on Wage and Price Stability»).
Внедрение технологий АРВ или Regulatory Impact Analysis продолжилось при администрации президента Рональда Рейгана. Исполнительным приказом № 12291 с 1981 г. все федеральные органы власти США обязывались проводить анализ регулирующего воздействия. Практику внедрения и совершенствования АРВ продолжили последующие американские администрации.
В общем виде эта практика выглядит следующим образом. Орган исполнительной власти, инициирующий издание нормативного правового акта, проводит анализ последствий его внедрения (АРВ), после чего представляет проект НПА в правительственное агентство – «Офис информации и регулирования» (OIRA). И только в случае одобрения в указанном офисе проект нормативного акта попадает в Конгресс США. Уже с 1995 года в США АРВ применяли к любому регулирующему акту, который потребует годовых затрат свыше 100 млн долларов.
При проведении такого анализа во главу угла ставят конкретную проблему, которую необходимо решить. Изучают также, что произойдет, если правительство не предпримет никаких действий, или же наоборот их примет – какие будут последствия. Также изучается необходимость решить проблему при наименьших издержках для страны и эффективность нового документа в перспективе.
Общим для всех применяемых в западных странах методов является базовый принцип, в соответствии с которым введение в действие нового нормативного правового акта, оказывающего воздействие на экономику, должно сопровождаться созданием условий для недопущения роста бюджетных расходов.
То есть, если внедрение нормативного акта может привести к расходам бюджета, то необходимым становится адекватное объему таких расходов сокращение затрат государственных финансов в другой сфере.
Базовым принципом является также «самофинансирование» любого нового регулятивного воздействия, вводимого органом власти. Принимая нормативный акт, такой государственный орган должен сам заботиться об источниках финансирования его применения.
Такое преломление рыночных методов в государственном управлении отражает основную тенденцию – переход к модели минимизации госрасходов и проектному финансированию, ориентированному на результат.
В качестве примера приведем внедрение законодательного запрета без АРВ. В данном случае запрет на использование мобильных телефонов за рулем в Калифорнии.
По данным нескольких исследований считается, что использование мобильного телефона во время вождения повышает риск аварии. Какие следуют шаги:
Определение проблемы: «Количество автомобильных аварий увеличилось…»
Причиной называлось то, что люди за рулем разговаривают по мобильному телефону.
Какие предприняты в связи с этим действия:
«на основе фактов и определения проблемы в Калифорнии был введён запрет на использование мобильных телефонов во время вождения.»
Проведено изучение фактов: «использование мобильных телефонов в автомобилях»
Изучение проведено на основе анализа заявлений на получение страховых выплат вследствие аварий на 100 лет страхования для новых автомобилей, по месяцам до и после введения закона, запрещающего использование мобильных телефонов, в сравнении с штатами Аризона, Невада и Орегон.
Результаты – « Регулирующие органы удивлены, что запрет оказался неэффективным»
«Принятие закона не уменьшило количества аварий, хотя мы знаем, что водители стали использовать мобильные телефоны реже, и данные некоторых исследований говорят о том, что разговор по телефону во время вождения повышает риск аварии… Мы ожидали увидеть снижение количества аварий. Но этого не наблюдается, равно как и увеличения количества страховых требований в связи с авариями до введения в действие запрета на использование мобильных телефонов. Это удивительно, принимая во внимание то, что мы знаем об уменьшении использования мобильных телефонов во время вождения. В настоящее время мы собираем данные для выяснения причин данного несоответствия», — комментарий Адриана Лунда, президента Страхового института дорожной безопасности.
То есть, с принятием нормативного акта без АРВ, возникли вопросы:
• Почему запрет оказался неэффективным?
• Каково правильное описание проблемы?
Из стран-соседей опыт использования анализ регуляторного воздействия первыми внедрили в Кыргызстане начиная с 2007 года. Так, в этой стране разработана методика, в которой расписаны цели, задачи и порядок проведения АРВ. Этот анализ является необходимым при принятии нормативных документов, которые касаются предпринимательской деятельности.
Основные критерии при оценке – аргументированность выводов и рекомендаций в документе, достоверность информации, на основе которой сделаны выводы (расчеты), использование аналитических инструментов, необходимых для проведения качественного АРВ.
Анализ регулятивного воздействия в Кыргызстане могут проводить министерства, государственные комитеты, административные ведомства, иные государственные органы, руководствуясь соответствующим постановлением правительства.
В Казахстане с 2014 года АРВ является обязательной процедурой при разработке нормативных актов, затрагивающих сферу предпринимательства.
Согласно законодательству АРВ является аналитической процедурой сопоставления выгод и затрат для субъектов предпринимательства от вводимого регуляторного инструмента и связанных с ним требований, позволяющей оценивать достижение целей государственного регулирования в последующем.
Целью АРВ является повышение действенности и эффективности государственной политики в части использования конкретных регуляторных инструментов через оценку альтернативных подходов регулирования для достижения определенных целей или решения четко определенных проблем.
АРВ проводится до и после введения регуляторного инструмента и является обязательным условием для введения нового.
АРВ проводится регулирующими государственными органами, а также уполномоченным органом по предпринимательству в лице Министерства национальной экономики Республики Казахстан (МНЭ РК), НПП РК «Атамекен» и другими заинтересованными лицами в порядке, определяемом МНЭ РК.
В Узбекистане система оценки регуляторного воздействия начала применяться относительно недавно. О совершенствовании системы оценки регуляторного воздействия в Узбекистане говорится в постановлении главы государства от 15 марта 2021 года. В частности, установлено проведение общественного обсуждения проектов нормативно-правовых актов, имеющих важное экономическое и общественно-политическое значение.
Обсуждение документов, принимаемых в стране, идет на портале СОВАЗ. Этот портал запущен с 14 мая 2015 года. В системе оценки законодательных актов есть возможность поддержать понравившееся мнение в комментариях, высказать свою точку зрения по поводу всего документа в целом или отдельных его частей. При введении этой системы предполагалось, что после окончания обсуждения все комментарии будут анализироваться органом, отвечающим за подготовку проекта нормативно-правового акта, а поступившие предложения – учтены в новой редакции проекта.
Что касается внедрения оценки регуляторного воздействия в Узбекистане, в постановлении отмечается, что с 1 января 2023 года по всем проектам нормативно-правовых актов и принятым нормативно-правовым актам, оказывающим воздействие на предпринимательскую деятельность, права, свободы и законные интересы граждан, а также окружающую среду, будут осуществлять ОРВ.
Пока же оценка идет только по четырем категориям документов: предусматривающим введение новых ограничений и видов разрешительных процедур, лицензий хозяйствующим субъектам, повышение требований к минимальному размеру уставного капитала юридических лиц, установление любых видов льгот, гарантий, преференций и другим.
Под оценкой регуляторного воздействия в нашей стране подразумевается комплекс мер, направленный на выявление и оценку возможных последствий принятия проекта нормативно-правового акта, а также выявление достижения целей регулирования и эффективности нормативно-правового акта и последствий, наступивших вследствие применения методов регулирования.
В соответствии с приложением к постановлению для проведения ОРВ создается рабочая группа из числа юристов, экономистов, представителей экспертно-аналитических групп, осуществляющих деятельность в государственных органах, а также работников, назначенных ответственными за эту оценку.
В отчете об ОРВ отражается конкретное описание (положительных, негативных или нейтральных) последствий воздействия проекта. Этот документ, а также проект нормативно-правового акта изучаются сразу несколькими госорганами. В частности, Министерством экономического развития и сокращения бедности – на предмет воздействия на предпринимательскую деятельность, Антимонопольным комитетом – на предмет воздействия на конкуренцию, Государственным комитетом по экологии и охране окружающей среды – на предмет воздействия на окружающую среду.
По итогам первого года специалисты министерства изучили 118 подпадающих под сферу действия ОРВ проектов нормативно-правовых актов, разработанных государственными органами, и поступивших для проведения правовой экспертизы. Среди них законы, указы и постановления президента, решения правительства.
Было выявлено, что только 29 из всех проектов (25%) прошли процедуру оценки регуляторного воздействия. Остальные 89 (или 75%) не имели отчетов об ОРВ и заключений о результатах проведенной процедуры от Министерства экономического развития и сокращения бедности и Антимонопольного комитета.
Также по итогам проведения оценки регуляторного воздействия поступивших документов было выявлено более 400 норм, которые могли привести к необоснованным дополнительным затратам для бизнеса. Они были своевременно исключены.
Однако, чтобы система заработала эффективно, необходима подготовки соответствующих специалистов. В этом плане, Министерство юстиции начало активно готовить специалистов в этой области. В структуре государственных органов разных уровней появились специальные подразделения, работают ответственные за проведение ОРВ сотрудники.
Для них проводятся учебные курсы, конференции, семинары и вебинары, на которых с помощью международных специалистов в области ОРВ они изучают успешный опыт развитых стран, а также предполагается запуск специальной образовательной онлайн-платформы.
К этому добавим, что становление ОРВ как института – достаточно длительный и сложный процесс. К примеру, США для полного внедрения этой системы понадобилось 30 лет. Министерствам и ведомствам республики нужно пересмотреть своё отношение к разработке нормативно-правовых актов, научиться прогнозировать последствия предлагаемых регуляторных мер.
Важно, чтобы принимаемые законодательные акты и другие нормативные документы выглядели не просто красивыми формулировками на бумаге, а по своей сути служили на благо нашего общества.
А для того, чтобы законы были качественными, как по формулировкам, так и по пониманию и исполнению, необходимо привлекать к его обсуждению широкие слои общества, от простых граждан до предпринимательской прослойки.
М.ДЖАНГИРОВ
