Сегодня мы продолжаем начатый в прошлом номере газеты разговор с политологом Буриханом НУРМУХАМЕДОВЫМ о проблемах и противоречиях, сопутствующих попыткам внедрения в Казахстане реального местного самоуправления. При этом пытаясь понять, какие же меры на самом деле способны обеспечить реализацию права граждан на принятие решений по вопросам местного значения и как избежать угроз, которые могут сопровождать этот процесс либо быть им спровоцированы.
— Что конкретно предлагает нам государство в плане внедрения местного самоуправления? Идем ли мы в ногу с передовым мировым опытом, или же выстраиваем собственную модель МСУ?
— Складывается ощущение, что у государства пока нет понимания, что предложить. Пока есть некие отдельные фрагменты, которые в общую картину не складываются.
— Что, на ваш взгляд, должна включать в себя система местного самоуправления?
— Помимо института местного сообщества, к МСУ логично отнести систему управления до уровня районного акима и районного маслихата. В этот круг, на мой взгляд, должны входить не только избранные местными сообществами органы управления, но и сельские акимы, а в будущем, возможно, и председатели кенесов. Районные акимы и маслихаты – это несколько иной уровень, который можно обозначить как систему местного государственного управления. То есть МСУ должно быть гармонично встроено в систему местного государственного управления – с тем, чтобы избежать риска появления двоевластия.
— Если уж вы заговорили про риски, то стоит напомнить: ранее эксперты неоднократно высказывали опасения, что внедрение местного самоуправления может привести к росту родоплеменного влияния в обществе и даже к сепаратизму. Они по-прежнему актуальны?
— Определенная степень рисков сохраняется. Но наличие политической воли, демонстрируемой главой государства в решении вопроса с МСУ, и тщательный, скрупулезный подход к его реализации способны нивелировать подобные вызовы и снять такого рода риски.
— Каким образом может быть выстроена система взаимодействия между МСУ, маслихатами и акиматами?
— И местные сообщества, и маслихаты с акиматами, и кенесы в случае их появления еще предстоит разделить по зонам ответственности. Это процесс непростой и небыстрый.
— Тем не менее, если местное сообщество примет решение, допустим, отремонтировать дорожное покрытие на своей территории, то куда оно должно будет обращаться?
— В районный или городской акимат. Избранным населением акимам придётся считаться с мнением, исходящим от местных сообществ, и с учётом интересов МСУ они будут закладывать соответствующие бюджеты. Более того, в перспективе избираемые акимы будут формировать свои программы развития на основе мнений и предложений местных сообществ.
— Понятно, что маслихаты будут утверждать представленные акиматами на основании решений МСУ бюджеты. А какова роль кенесов в этой системе?
— Они видятся как параллельные структуры. Возьмем, допустим, Алматы, где маслихат существует только на уровне города. С учетом численности населения мегаполиса нынешних 44-х депутатов для эффективной работы явно недостаточно. Поэтому было предложено сформировать органы представительной власти, действующие на уровне уже районов города. Но если будет принято решение в вопросах развития МСУ пойти по пути формирования местных сообществ, поделив на них территории районов, то концепт может претерпеть серьезные изменения, вплоть до выборов главы кенеса не отдельно взятого района, а отдельного микрорайона в его составе.
— Не слишком ли сложным получится механизм участия населения в принятии решений?
— Не думаю. В этой системе все взвешенно и понятно. Граждане принимают решение, акимат и маслихат способствуют его реализации, за кенесами закрепляется функция поддержки и надзора. А вот что касается участия населения в принятии решений, то хотел бы обратить внимание на некоторые факторы. Сейчас наше общество движется в сторону человекоцентричности, чему в том числе способствует и процесс цифровизации государственных услуг. Сегодня каждый гражданин может через соответствующий портал обратиться в любой орган и решить тот или иной вопрос, получить компетентный ответ. Это можно только приветствовать. Но в то же время стоит напомнить, что есть еще и промежуточный этап общиноцентричности, если хотите — коллективоцентричности. И он тоже должен получить свое развитие, поскольку не только упрощает, но и обобщает опыт взаимодействия граждан с органами власти.
Проблема в том, что сформированные общности пока представляют собой параллельные миры. У нас, например, есть места компактного проживания представителей различных национальностей, этнические анклавы, которые фактически не встроены в общественно-политический дискурс. Это видно даже по выборам сельских и районных акимов, когда зачастую выбор определяется чисто бюрократическими процедурами без учета мнения местного населения. Я назвал только один из множества существующих проблемных аспектов в этом плане. Есть риск, что со временем эти самые параллельные миры окончательно перестанут испытывать сопричастность к делам государства, что в итоге может привести к кризису управления. А потому очень важно, чтобы избранный аким имел легитимность в глазах как местного выборного органа, так и местных сообществ. И, как мне представляется, решение принять закон «О местном самоуправлении» именно сейчас отчасти продиктовано намерением государства расставить точки над i в этих вопросах и поддержать процесс выборов акимов.
— Получится ли?
— Хотелось бы надеяться, что получится, но не исключаю попыток зарегулировать процесс становления местного самоуправления. Вполне может получиться как со сходами населения, которые проводятся с разрешения акимата. Бюрократический подход в очередной раз может свести эффект к нулю.
— Только ли бюрократия угрожает реализации идеи МСУ?
— Нет, конечно. Приведу такой пример. Решено, что кенесы будут избираться сроком на 5 лет. Но рационально ли это? Убежден, что их следует выбирать максимум на 2 года. По крайней мере, до тех пор, пока система не будет отработана и отрегулирована, поскольку процесс отладки механизма потребует постоянного возвращения назад и внесения необходимых корректив для улучшения.
Внедрение системы МСУ – очень трудоемкая задача, решение которой займет не один год. И чтобы из этой идеи получился толк, к ней нужно подходить всем миром. Не устану повторять, что добиться результата чисто бюрократическими методами невозможно. Это доказывает, например, опыт внедрения и законодательного сопровождения ОСИ. Но поскольку ОСИ внедрялось в городах и на базе существующих КСК, то связанный с ним общественный резонанс, несмотря на остроту проблематики, не вышел за рамки этих городов. И совсем другое дело, если таким же образом будет внедряться МСУ. Тогда можно до основания расшатать всю систему государственного управления.
Еще раз повторюсь: Министерство национальной экономики, выступившее разработчиком законопроекта «О МСУ», не воспринимается в качестве уполномоченного органа, способного грамотно ориентироваться в тонкостях местного самоуправления. Нужна самостоятельная структура, занимающаяся реализацией МСУ, которая бы постоянно отслеживала, анализировала ситуацию, была способна предлагать решения.
— А вообще, насколько предложенный министерством законопроект отвечает целям и задачам МСУ?
— Процентов на 35-40. Конечно, что-то в нем нашло отражение, но в целом предложенный документ требует серьезной дополнительной работы со стороны как государственных органов, так и экспертного сообщества. И если не будут решены процедурные вопросы, то существует большая вероятность, что заложенные в законопроекте механизмы, которые должны были бы способствовать развитию местного самоуправления, наоборот, будут этому препятствовать, поскольку проявится множество противоречий и проблем. То, что закон сыроват, это очевидно.
— И какой в этой связи напрашивается вывод?
— Что с такими подходами за реализацию МСУ лучше вообще не браться – станет только хуже…
