Что представляют собой аналитические “мозговые” центры Казахстана сегодня? Какую роль играют эксперты в формировании политического курса страны? Как экспертное знание транслируется в осязаемые программы и реальные реформы? Эти и многие другие вопросы мы задали доктору Вере Аксёновой, исследовательнице Венского университета.
Доктор Вера Аксенова является научной сотрудницей программы REWIRE имени Марии Кюри в составе исследовательской группы по политической коммуникации Венского университета, где она изучает взаимосвязь между аналитическими центрами, СМИ и процессом формирования политического курса в недемократических странах. Ранее она возглавляла организацию “Солидарность с учеными” в Берлине. Д-р Аксенова также была стипендиаткой Фонда Карнеги и ассоциированной исследовательницей программы EUCAM. Д-р Аксенова, получившая степень доктора философии в Бременской международной высшей школе социальных наук, также является одним из основателей исследовательской сети ECPR по вопросам изучения государственности, суверенитета и конфликтов.
CABAR.asia: В своем исследовании Вы изучаете влияние аналитических центров (“или мозговых центров” – от англ. think-tank) в недемократических и гибридных политических контекстах. Как Вы оцениваете роль аналитических центров в преимущественно гибридной политической среде Казахстана, особенно в сравнении с аналогичными структурами, функционирующими в странах либеральной демократии?
Начнем с гибридности. Мы очень часто оперируем понятиями «демократия», «автократия» в отношении тех или иных правящих режимов. Однако такой строгой бинарности в эмпирическом мире не существует. Зато существует целый спектр режимов. Есть очень рестриктивные режимы и консолидированные автократии или даже тоталитарные режимы, а есть и консолидированные демократии с функциональными институтами. Но кроме институтов, важно еще и наличие определенных демократических и либеральных практик. Степень демократичности страны определяется не одними лишь выборами или выборностью как таковой. Важно еще и наличие пространства свободы для гражданского общества, соблюдение гражданских прав и свобод в государстве, верховенство закона. Все перечисленные элементы присутствуют в определениях современных демократических режимов, мы не опираемся только лишь на выборность высших управленцев. Поэтому в зависимости от контекста определенной страны, степень её близости к “идеальной” демократии или “идеальной” (в научном смысле) автократии будет варьировать. Все, что не попадает в конкретный тип режима в том или ином крае спектра (консолидированная демократия или автократия), – это спектр гибридности. В зависимости от типологии, все политические режимы Центральной Азии можно рассматривать как автократии с разным уровнем гибридности. Последний определяет наличие (или отсутствие) некоторого “пространства свободы” для работы мозговых центров.
Теперь давайте поговорим o мозговых или аналитических центрах (от англ. think-tank). В литературе, рассматривающей аналитические центры как институционализированные экспертные группы, существуют разнообразные определения того, что включает в себя это понятие. Но в целом, аналитические центры – это институты, которые систематически занимаются исследованиями определенного или сразу нескольких направлений политической сферы деятельности (policy field) и ставят своей задачей информировать и предоставлять рекомендации правительству или иным государственным органам либо же влиять на какие-то общественные дискуссии – на то, что происходит в публичном поле. В зависимости от типологии таких институтов, существует отличие между государственными или квази-государственными аналитическими центрами (работающими на государство и с ним напрямую, обслуживая его интересы, являясь продолжением государственных структур, получая свое финансирование из государственных источников), и независимыми аналитическими центрами. В деятельности последних существенным вопросом является то, от кого такие структуры независимы – от государства или доноров, наличествует ли академическая или интеллектуальная независимость, финансовая или политическая, идеологическая и так далее. Различные классификации мозговых центров не ограничиваются этим списком. Существуют также и аналитические центры при университетах, есть даже think-and-do-tanks и advocacy tanks, которые не только занимаются исследовательской деятельностью, но и заходят на поле деятельности активистов и неправительственных организаций, и даже занимаются политическим лоббированием. И почти все виды мозговых центров представлены в Казахстане в разных количествах.
Однако поле аналитических центров в Казахстане все же довольно ограничено, и с точки зрения количества таких структур, и с позиции их уровня активности. Географически сосредоточены они в основном в Астане и Алматы, и большинство из них так или иначе связаны с государством.
Что касается функций, выполняемых различными видами аналитических центров, если мы проанализируем литературу, которая рассматривает такие структуры в не полных демократиях или в де-демократизирующихся режимах (например, страны Центральной и Восточной Европы), то там можно увидеть три типа функций:
- Консультирование (от англ. Advisory) или предоставление конкретных рекомендаций для решения политических проблем или задач. Это процесс, при котором эксперты не руководствуются идеологическими императивами, а занимаются четко сформулированной практической проблемой и пытаются найти ей решение.
- Оппозиция правящим силам или определённым политическим решениям. Эта функция заключается в том, чтобы поставить под сомнение политический курс или какие-то политические решения правящей элиты или партии. В рамках этой функции, аналитическая структура представляет альтернативные решения или альтернативный вариант политического развития страны.
- Легитимация политического курса, или же подтверждение правильности политических решений правящих элит. Данная функция особенно важна в период кризисов, и направлена она в том числе на кризисный менеджмент. Но и помимо кризисных ситуаций эта функция может быть ключевой для обеспечения политической стабильности и общественной поддержки принятым политическим решениям.
В Казахстане присутствуют как раз первая и третья функции. Вторая ограничена лишь отдельной конструктивной критикой политических решений, и эта критика не превалирует в публичном поле.
CABAR.asia: Вы затронули интересный подвид аналитических структур – «практические мозговые центры» или “think-and-do-tanks”, можете ли вы рассказать о них подробнее? С точки зрения своей идентичности, как казахстанские аналитические центры взаимодействуют с международными НПО или исследовательскими институтами, работающими в регионе, и как отличаются от них? Каково значение геополитики в контексте влияния крупных держав, таких как Россия, Китай и США, на работу и позиционирование аналитических центров в Казахстане?
“Think-and-do-tanks” часто берут на себя функции наблюдателя или “сторожевого пса” (от англ. watchdog). Они наблюдают за принятием политических решений и претворением каких-то реформ в жизнь. Кроме этого, они могут консультировать население по поводу этих реформ и заниматься проектной деятельностью. Казахстанские аналитические центры такого типа, независимые от государства и работающие, например, по темам соблюдения прав человека и верховенства права, часто сотрудничают с международными организациями, в том числе международными НПО, специализирующимися в этой сфере. Однако, в целом, таких аналитических центров в Казахстане не так много.
В контексте влияния крупных держав, интересен феномен “дипломатии мозговых центров” (от англ. “Think-tank diplomacy”) или экспертной дипломатии. Хотя этот вид деятельности аналитических центров как правило рассматривается как часть публичной дипломатии, в реальности “дипломатия мозговых центров” – шире, и включает в себя не только публичную, но и так называемую закрытую дипломатию. Дипломатические функции аналитических центров могут варьироваться от консультирования государств в рамках международных переговоров до проведения школ для дипломатов, фасилитации нетворкинга и межгосударственных контактов, а также сбора и анализа специализированной информации и консультирования международных организаций.
Экспертные сети, часто строящиеся на индивидуальных контактах, способствуют развитию международного сотрудничества, но могут использоваться и для продвижения геополитических интересов или даже идеологической повестки.
В случае Центральной Азии, и Россия и Китай, позиционирующие себя как большие игроки в регионе, занимаются экспертной дипломатией. Опираясь на пример США и политику “мягкой силы” (от англ. “soft power”), оба игрока в рамках данного вида дипломатии способствуют выстраиванию формальных и неформальных экспертных сетей (от англ. “expert networks”). Россия создает такие сети на основе либо уже существующих собственных площадок типа Валдайского клуба, либо на базе межгосударственных организаций, таких как Евразийский Экономический Союз. Китай также создал несколько международных экспертных сетей, например, подвязанных под инициативу «Один пояс, один путь». Подобные сети, часто строящиеся на индивидуальных контактах, способствуют развитию международного сотрудничества, но могут использоваться и для продвижения геополитических интересов или даже идеологической повестки.
CABAR.asia: Основываясь на ваших исследованиях, какую роль аналитические центры в Казахстане сыграли в период политических, экономических, или иных кризисов (COVID-19)? Можете ли вы привести конкретные примеры, когда их вклад сыграл решающую роль в выработке эффективных ответных мер на различные вызовы?
Этот вопрос один из самых сложных, так как он про влияние аналитических центров. Проследить влияние аналитических структур на принимаемые политические решения значит выстроить непрерывную логическую цепочку от причины до следствия или от источника идеи до результата. Например, как опубликованный аналитический доклад повлиял на принятие конкретной политической инициативы? Эту цепочку построить крайне сложно. И всему виной эквифинальность, которая подразумевает, что несколько причин могут привести к одному и тому же следствию или что у одного результата может быть несколько источников. К этому нужно добавить непрозрачность принятия политических решений и невозможность исследователей напрямую заглянуть “за кулисы” политических процессов. Проследить весь путь от конкретных предложений и рекомендаций аналитических центров к определенным политическим решениям можно, но очень сложно.
В своих интервью с представителями государственных и негосударственных аналитических структур в Казахстане, я отметила, что эксперты достаточно сдержанно оценивают степень своего влияния на политические решения.
Существует ряд методов для решения такой исследовательской задачи. Можно провести глубинный анализ определенной политической сферы и восстановить хронологию процесса принятия конкретного решения. Опираясь на экспертные интервью, можно отследить источники конкретных рекомендаций и каналы их передачи лицам, принимающим решения. В своих интервью с представителями государственных и негосударственных аналитических структур в Казахстане, я отметила, что эксперты достаточно сдержанно оценивают степень своего влияния на политические решения. И тем не менее, существуют разные каналы и стратегии влияния.
Эксперты, работающие в государственных мозговых центрах, не всегда ставят своей целью влиять на политику, однако в целом они способны это делать. Основная часть их работы – закрытая аналитика, которая не публикуется в открытом доступе. Проходя несколько “фильтров” внутри самих центров, аналитические записки и доклады (не все, конечно) попадают на стол высшим чиновникам. То есть у вас, как у эксперта, есть внутренний канал если не для влияния, то хотя бы для информирования лиц, принимающих решения. При этом, если вы не руководитель мозгового центра, а эксперт среднего звена, вы часто даже не знаете, как ваш доклад был воспринят вышестоящими и попал ли он вообще на “заветный” стол. В таких случаях единственный способ отследить собственное влияние – это услышать свои мысли или посылы в публичных выступлениях политиков или отыскать свои формулировки в государственных программах.
У экспертов, работающих в негосударственных мозговых центрах, все иначе. Стратегия влияния на политические и публичные процессы у них заключается в публичном действии, т.е. в продвижении аналитического продукта посредством социальных медиа или СМИ. Если независимый эксперт подготовил обстоятельный и качественный аналитический документ по какой-то актуальной проблеме, еще и при условии хорошей медиа-стратегии продвижения, на него скорее всего обратят внимание лица, принимающие политические решения. Создавая резонанс в публичном поле, такие эксперты имеют шанс влиять на политический дискурс, а иногда и принимаемые решения, их начинают чаще приглашать на мероприятия, к их мнению начинают прислушиваться.
CABAR.asia: Каким образом СМИ Казахстана выступали в качестве посредников между экспертами и общественностью?
Как я уже сказала, СМИ, так же, как и социальные сети – это основной канал влияния для негосударственных аналитических центров. Для государственных аналитических структур ни медиа, ни соц.сети не представляют особого значения как канал влияния на политические решения. Однако им часто приходиться работать с определенными государственными СМИ. Здесь превалирует функция легитимации, а консультативная (advisory) функция не актуальна; она реализовывается в рамках закрытых докладов.
CABAR.asia: Вы упоминаете, что мнение экспертов может помочь политикам легитимизировать свои решения. Как эта динамика проявляется в Казахстане, особенно в ситуациях, когда политические решения могут быть спорными или непопулярными?
Перед принятием каких-то сложных или спорных политических решений идет работа по мониторингу общественных настроений. Этим как правило занимаются государственные аналитические центры или же негосударственные структуры, получающие государственный заказ по тематике оценки настроений населения. Спектр сложных и спорных вопросов может включать в себя темы от повышения пенсионного возраста до кампании по вакцинации против COVID-19. По последней, например, проводилось много социологических замеров как государственными, так и негосударственными аналитическими центрами для того, чтобы оценить насколько население готово к вакцинации. Подобный мониторинг необходим для обеспечения социальной и политической стабильности в стране. Однако, часто он сводится к определению степени принятия населением того или иного политического решения и той грани, за которую лучше не заходить для поддержания стабильности политического режима. Помимо мониторинга настроений, аналитические центры могут служить своего рода экспертным “рупором” государственной политики, а экспертные комментарии в публичной сфере придают тем или иным темам дополнительную вескость.
CABAR.asia: Учитывая специфические проблемы деятельности аналитических центров в условиях гибридных политических систем, как такие структуры в Казахстане проходят тонкую грань между предоставлением объективных политических рекомендаций и избежанием политической пристрастности? Существуют ли эффективные пути поддержания такими организациями своего авторитета и независимого статуса?
В литературе, изучающей феномен аналитических центров, есть такое понятие как independence paradox (парадокс независимости, или парадокс дистанции и влияния). Он заключается в следующем: вне зависимости от политической системы, мозговым центрам необходима близость к политическим фигурам, принимающим решения, чтобы иметь возможность влиять на политический процесс. Это предполагает близость к центрам власти и контакты, формальные и особенно неформальные. С другой стороны, чтобы претендовать на авторитетность, адекватность и объективность, информированную научными методами, а не идеологической подоплекой, экспертам необходимо держать здоровую дистанцию с политическими деятелями. И для “мозговых центров”, особенно в демократических режимах, но не только, это очень тонкая грань между «доступом к телу» и политической независимостью.
Вне зависимости от политической системы, мозговым центрам необходима близость к политическим фигурам, принимающим решения, чтобы иметь возможность влиять на политический процесс
В Казахстане да и за его пределами важен тот, кто формирует экспертную повестку, как основной фактор интеллектуальной независимости мозговых центров. Вольны ли вы как эксперт в аналитическом центре выбирать темы и направления, интересные и актуальные для вас, или же ваша исследовательская повестка определяется госзаказом или частным донором? И возможно даже, что ваш донор имеет благую цель, например, демократизацию вашей страны или продвижение гендерного равенства. Например, в Украине большинство мозговых центров независимы от государства, но существует заметная зависимость от внешних доноров. И остро стоит вопрос, насколько украинские мозговые центры могли до 2022 года выбирать самостоятельную повестку, и насколько они должны адаптироваться к тому, что донорам важно теперь. Если вашему донору важна, к примеру, феминистская внешняя политика, то он вполне может вам предложить ею заняться. А для Украины более приоритетны иные вопросы. Кем устанавливается повестка в итоге – ключевой вопрос.
В Казахстане иностранного финансирования намного меньше в сравнении с Украиной, особенно сейчас. И такой зависимости от доноров не наблюдается. С конца 2000-х, когда донорское финансирование стало постепенно уходить из Центральной Азии, многие независимые аналитические центры и НПО закрылись именно по причине отсутствия финансирования, а переквалифицироваться под государственное финансирование не каждая организация была готова. Подобное сужение финансовых источников привело к сужению поля деятельности мозговых центров в РК, но те, кто остался, научились выживать и диверсифицировать свои источники, что благоприятно сказывается на их политической и интеллектуальной независимости. Таким образом, для негосударственных институтов, независимость определяется диверсификацией финансовых источников или же свободой выбора экспертной повестки, которую предоставляет донор. Для государственных вопрос упомянутого парадокса неактуален, потому что они по определению не независимы.
CABAR.asia: В контексте Казахстана, как общественность воспринимает информацию и политические рекомендации, предоставляемые аналитическими центрами, особенно когда они транслируются посредством национальных медиа-ресурсов? Влияет ли источник информации (будь то от лица местных или международных аналитических центров) на ее восприятие и надежность в глазах аудитории?
Для того, чтобы ответить на этот вопрос, необходим социологический замер. В Украине, кстати, такие замеры есть. Например, Фонд Демократических Инициатив DIF осуществляют замеры по НКО и аналитическим центрам, как те воспринимаются населением. По Казахстану таких опросов по восприятию отдельных экспертов или мозговых центров в целом я не встречала.
Я могу лишь высказать свои предположения, но нужно сразу оговориться, что требуется разграничение в моих предположениях по разным категориям населения. Если мы говорим о более молодом поколении – студентах или активных гражданах, интересующихся политикой и в целом либерально настроенных, то легко предположить, что они будут считать более достоверными источниками информации именно независимые аналитические центры. И предлагаемая такими мозговыми центрами повестка будет для них более интересной.
Государственные аналитические структуры публикуют сухую аналитику, часто не очень интересную широкому потребителю. Отчасти это просто резюмирование собственной деятельности в стиле «Мы провели заседание» или «Мы провели круглый стол». Понятно, что политически заинтересованную молодежь это не заинтересует. Легко предположить, что для них это не является актуальной информацией о политической жизни в стране, в отличие от негосударственных аналитических структур, которые могут предложить какие-то интересные аналитические данные, соцопросы. Но никаких замеров, повторюсь, я не делала, и сказать наверняка, действительно ли это так, я не могу.
CABAR.asia: Учитывая меняющуюся политическую и медиа-среду в Казахстане, какие вы видите тенденции в будущем в отношениях между аналитическими центрами, СМИ и политическим классом? С какими проблемами могут столкнуться аналитические центры, работающие в РК, помимо очевидных политических ограничений, контроля над источниками финансирования и свободы выражения?
Я всегда осторожна в отношении прогнозов и могу лишь опираться на данные своих исследований. Мои респонденты, эксперты аналитических центров в Казахстане, по-разному оценивали ситуацию на момент интервью и будущие тенденции. В основном, эти оценки сводились к тому, что когда новый человек приходит к власти, наблюдается либо некоторая оттепель, послабление рестрикций, либо наблюдается обратный процесс.
Когда Касым-Жомарт Токаев пришел к власти в 2019 году, наступила некая оттепель. Далее произошли январские события 2022 года. И тут мнения моих респондентов разделись: кто-то высказался в пользу того, что государство стало больше прислушиваться к экспертам, что эдвайзинг стал играть более значимую роль. И это даже не столько связано с концепцией «Слышащего государства», сколько с осознанием того, что после “Января” нельзя игнорировать мнения экспертов и социальные настроения. Если это мнение верно, то можно сделать благоприятный прогноз, который предполагает возможность в том числе и независимым экспертам достучаться до людей, принимающих политические решения. Другая часть моих респондентов не разделяет это мнение. Oттепель они не отрицают, но прогнозируют, что она долго не продлится. Они настроены более скептически и ожидают, что снова начнется “похолодание” в части гражданских свобод, в том числе свободы высказывать альтернативные точки зрения. Я все же надеюсь, что к экспертам стали прислушиваться больше, особенно к тем из них, кто основывает свою работу на объективных данных, а не на лояльности вышестоящим.
Main image: openart.ai
