Что делать, если с человеком обращаются несправедливо на работе, в магазине или в автобусе без видимых на то причин. Во многих странах мира накоплен богатый опыт, как бороться с теми, кто с предубеждением относится к окружающим из-за цвета кожи, религиозной принадлежности, сексуальной ориентации, пола, возраста и множества других отличий.
Но в Казахстане вопросы дискриминации человека до сих пор стараются обходить стороной. Директор Международного бюро по правам человека Евгений Жовтис рассказал Informburo.kz о том, как борются с дискриминацией в дальнем зарубежье, странах СНГ и Казахстане и по каким параметрам республика отстаёт от соседей по региону.
– Евгений Александрович, насколько тема дискриминации актуальна для Казахстана? Как республика выглядит на фоне других стран?
– Тема дискриминации актуальна для всех стран. Нет в мире государства, которое не сталкивалось бы с этой проблемой. Под дискриминацией мы часто подразумеваем серьёзные проблемы – геноцид или расизм. Однако чаще она связана с социально-бытовой и трудовой сферами.
Как показывает международная практика, дискриминацию чаще испытывают лица с инвалидностью, женщины, дети, различные меньшинства. Причём эмоционально чувствительные и наиболее острые проблемы религиозных, этнических, сексуальных меньшинств, как показывает зарубежная практика, составляют менее 10% от общего количества кейсов.
Нужно понимать, что право на недискриминацию – это составляющая более широкого права – на равенство. Свобода от дискриминации относится к императивной норме, то есть нет необходимости что-то официально подписывать или ратифицировать стране. Это элемент статутного права. Сам факт того, что Казахстан – член ООН, означает, что недискриминация в стране должна быть защищена безусловно.
Она относится к абсолютному праву, по отношению к которому никаких ограничений не должно существовать. Это отражено и в 14-й статье Конституции РК, запрещающей дискриминацию, и в 39-й, где говорится о невозможности ограничений прав и свобод, гарантированных в статье 14.
Наш способ познания мира часто связан со стереотипами, и когда они негативны по отношению к кому-то по любым причинам, они превращаются в предубеждения. Последние затем превращаются в стигматизацию (когда на кого-то вешается ярлык, основанный на представлениях или стереотипах негативного характера). В конце этой цепочки находится дискриминация.
Казахстанское общество представляется в сравнении с многими странами весьма толерантным, у нас нет всплесков расизма, геноцида, проявлений явной дискриминации. Но у нас есть серьёзные проблемы, на которые нам указывают международные организации – Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации, Комитет ООН по правам человека. Один из важных недостатков Казахстана – отсутствие антидискриминационного законодательства, институтов и процедур.
– А это должен быть отдельный закон?
– Конечно. Причём с очень чётким понятийным аппаратом, пониманием, какой орган должен быть, куда можно обратиться с жалобами, какие существуют средства правовой защиты и возмещения вреда. И вот здесь очень важно понимание, что такое дискриминация. Это любое умаление человеческого достоинства, прав и свобод, препятствование пользования ими по какому-то из оснований, неравное отношение в схожих условиях при отсутствии обоснованных и ясных критериев такого неравенства.
Например, вы встретились в обычной жизни с лицом с инвалидностью. Какие у вас появились ощущения? Вы не знаете, чем он или она занимается, какое у него или неё образование. Но из-за внешних признаков у вас возникают определённые стереотипы: от раздражения до жалости. Вот это состояние, если ведёт к какой-то реакции – игнорированию, раздражению, негативным эмоциям из-за того, что человек с инвалидностью, к примеру, долго заходит в общественный транспорт, – ведёт к появлению мелких признаков дискриминационного характера. От этого любой человек должен быть полностью защищён. И это задача государства.
Повторюсь, у Казахстана проблемы на системном уровне, потому что нет ни законодательства, ни понятийного аппарата, ни органов, ни процедур. По Конституции РК дискриминация запрещена, однако в Уголовном кодексе есть лишь одна-единственная статья – 145-я, по которой можно привлечь к ответственности за нарушение равноправия, причём и она по существу мёртвая.
Приведу один из примеров дискриминационного подхода к политическому праву на свободу мирных собраний, на что нашему государству указал Комитет ООН по правам человека в решении по одной из жалоб. В Казахстане на центральных площадях, улицах городов разрешены официальные, культурно-массовые мероприятия, но не разрешены митинги и шествия. Значит, считают в ООН, в стране дискриминационное законодательство. Потому что содержание общественного месседжа не должно как-то быть связано с ограничениями. В противном случае дискриминируются те, кто против чего-то протестует. А поддерживать только тех, кто радуется или участвует в официальных мероприятиях, неправильно.
– Всегда ли должны обеспечиваться равные условия для всех групп населения в законодательстве?
– Нет, но отношение к разным группам по-разному должно быть очень чётко обосновано, основываться на ясных критериях. Простой пример. Иностранным гражданам в Казахстане запрещено участвовать в политических партиях и выдвигаться на выборы. Понятна цель – защита суверенитета, политической власти. В данном случае есть обоснованные критерии, которые чётко объясняют, почему такое ограничение есть.
Хотя, отмечу, в северной Европе постоянно проживающие иностранцы имеют право голосовать и выдвигаться на местных выборах, потому что они платят налоги, хотят не меньше местных жителей улучшений местной инфраструктуры, образования, здравоохранения.
– В Казахстане есть институт уполномоченного по правам человека. Этого недостаточно для защиты права граждан на недискриминацию?
– Нет, конечно. У многих стран есть специальное антидискриминационное законодательство в виде закона или положений в законе. Кстати, наши соседи – Таджикистан, Узбекистан, Кыргызстан такие законы либо приняли, либо собираются принять. Мы же эту тему только поднимаем на протяжении многих лет. Последние два года правозащитники начали с Министерством информации и общественного развития, Комиссией по правам человека при президенте РК, Министерством иностранных дел обсуждать возможности разработки такого законодательства.
Эксперты гражданского общества готовят первые проекты. Подготовили концепцию, консультативный документ регуляторной политики, изучают международный опыт, разрабатывают рекомендации.
– Как это работает в других странах?
– По-разному. Например, у Республики Молдова есть закон об обеспечении равенства, есть Совет по равенству и недискриминации. Он может принимать жалобы от граждан, выносить по ним решения. Естественно, эти решения могут быть обжалованы в суде. Совет – это не министерство, а скорее, общественная структура, национальное учреждение по правам человека. Он похож на нашу Комиссию по правам человека, но при этом обладает определёнными и чёткими полномочиями, включая вынесение решений, имеющих юридическую силу.
В других странах есть специализированные структуры, рассматривающие жалобы на дискриминацию, связанные с инвалидностью или трудовой сферой, включая домогательства на рабочем месте. Эти структуры действуют отдельно от судов и не рассматривают серьёзные правонарушения, которые могут повлечь уголовную или административную ответственность.
В казахстанском законодательстве есть лишь указания на обеспечение равенства и запрет дискриминации. Но, как я уже говорил, нет определения, соответствующего международным стандартам, нет институтов и процедур, которыми можно было бы пользоваться как эффективными инструментами для правовой защиты.
– Как должны наказывать за дискриминацию?
– Это зависит от уровня ущерба. На начальном этапе важны две вещи. Во-первых, восстановление нарушенного права.
Если человека уволили по какой-то причине или оскорбили по признаку принадлежности к какой-то группе и можно усмотреть дискриминацию, то должны быть публичные извинения, восстановление в должности, возмещение морального вреда в денежном эквиваленте. При более серьёзных последствиях дискриминации – нанесение вреда здоровью или имуществу – может включаться административно- или уголовно-правовая составляющая. Уже государство привлекает человека к ответственности за то, что он нарушил законодательство. Дискриминация является, кстати, отягчающим обстоятельством при совершении уголовных деяний.
– Как проявляется дискриминация в реальной жизни и как людей уравнивают в правах?
– Мир давно борется с дискриминацией, наработан определённый опыт. В Европе одного человека оштрафовали за неуважение к суду, потому что он отказался снять тюбетейку, находясь в зале суда в качестве свидетеля. Позже Европейский суд по правам человека признал штраф за ношение тюбетейки в зале суда нарушением положения Европейской конвенции по правам человека, касающегося свободы совести, религии и убеждений, потому что тюбетейка в данном случае – часть религиозных воззрений человека, в остальном он не проявлял неуважения к суду.
В другом случае произошло наоборот. От сикха потребовали снять тюрбан, который он носил всегда, когда тот решил покататься на мотоцикле. В этом случае головной убор мешал ему надеть шлем. Но шлем – это часть безопасности водителя или пассажира мотоцикла. Понятно, что в этом случае человек либо должен не подходить к мотоциклу, либо снять тюрбан.
– Вы говорите, что в Казахстане нет ни закона, ни понятийного аппарата. Тогда как нам, гражданам страны, распознавать дискриминацию и бороться с ней?
– К сожалению, пока никак, потому что нет механизма. Статья 145 скорее мертва, чем жива. То есть она фактически не работает. Очень трудно доказывать, в чём состояло нарушение равноправия. Есть статья о дискриминации на трудовом месте в Трудовом кодексе, есть запрет дискриминации. Статья 90-я в Административном кодексе очень ограниченная, говорит только о случаях нарушения равенства в оплате, создании социально-производственных и социально-бытовых условий на рабочем месте.
Понятийный аппарат, конечно, есть. Он прописан в двух международных конвенциях, которые Казахстан ратифицировал: о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и ликвидации всех форм расовой дискриминации. Согласно статье 4 Конституции РК они являются частью нашего национального права. То, что там написано, мы должны выполнять, но они, к сожалению, не работают. Ведь в каждом случае необходимо устанавливать, был ли тот или иной кейс нарушением права на недискриминацию и в чём это проявилось.
Отдельные нормы законодательства выправляют, но не более того. В прошлом году была устранена дискриминационная норма из нашего законодательства. Она касалась перечня работ и услуг, в которых запрещался женский труд. Абсолютно правильно убрали этот запрет, потому что женщина сама должна выбирать, хочет она той или иной деятельностью заниматься или нет.
– Можно самостоятельно распознать дискриминацию?
– Конечно. Например, вся религиозная литература, которая ввозится или выпускается, (кроме напечатанной теми организациями, которые в Казахстане зарегистрированы) должна проходить религиоведческую экспертизу. Это своеобразная форма цензуры. Только после неё она может распространяться.
Логика, которой руководствуются власти, понятна: следить за тем, чтобы не было экстремистской литературы. Но почему только религиозная литература беспокоит власти? Например, “Майн кампф” Гитлера – нерелигиозная книга, но от этого она не перестаёт быть фашистской. Да и какой-нибудь художественный роман может быть не менее опасным, чем религиозная литература. Однако эти книги экспертизе не подвергают. Это дискриминационный подход.
Каждый раз, когда вы замечаете какое-то различие, связанное с ограничением прав и свобод, вы должны оценивать, основано ли это на объективных критериях.
Не так давно в Казахстане существовало ограничение: необходимо было 50 тысяч человек, чтобы создать политическую партию. Хотя для остальных общественных объединений достаточно было 10 человек для их создания. Нам объясняли, что речь идёт о политических партиях – важном элементе политической системы страны. Но потом оказалось, что количество вполне можно снизить до 40, потом до 20 тысяч. Сейчас порог снизили и вовсе до пяти тысяч человек – и ничего, мир не рухнул.
Дискриминация налицо, когда вы видите различия, не обоснованные объективными и необходимыми критериями.
– Гомофобия, эйджизм, сексизм – это дискриминация?
– Любая попытка поставить меньшинство в невыгодное положение по отношению к большинству по любому признаку является дискриминационной.
– В Казахстане в каких сферах чаще всего проявляется дискриминация?
– Для этого нужна статистика, а для статистики нужен, повторюсь, хороший понятийный аппарат. А этого, как вы понимаете, у нас нет. Но международная практика показывает (и не думаю, что Казахстан в этом смысле исключение), что наиболее острыми темами, которые ведут к дискриминации, являются права этнических, религиозных, сексуальных меньшинств, лиц с ограниченными возможностями, языковые вопросы. В некоторых патриархальных странах – это ещё и гендерные различия.
– Среди перечисленных вами проблем для современного Казахстана одна из острых – языковая. Вы говорили, что в СССР была проблема с дискриминацией всех языков в противовес русскому, а сейчас что происходит?
– На эту ситуацию можно посмотреть с точки зрения маятника. Как бы это ни было печально слышать русскоязычным, но если маятник долгое время отводить в одну сторону, то он рано или поздно качнётся в другую сторону. И далеко не сразу вернётся к точке равновесия. К сожалению, это результат политики русификации, которая проводилась в СССР на протяжении десятилетий.
Второе – это вопрос государственности. Потому что титульным народом в Казахстане являются казахи. И очевидно, что язык титульного этноса – главный.
Самая большая проблема в этой ситуации – переходный период. 30 лет с момента распада СССР прошло, но пока мы не сильно продвинулись в решении языкового вопроса. Русскоязычное население по-прежнему предпочитает не столько учить казахский, сколько уезжать из страны.
Это не решается просто, несмотря на все призывы, порой агрессивные, к изучению языка. К равновесию рано или поздно мы придём. К тому времени казахский язык действительно будет играть роль государственного не в теории, а на практике. Но одновременно, думаю, если значительная часть русскоязычного населения сохранится, то в Казахстане административное двуязычие заработает, как в Канаде или Швейцарии.
– Как считаете, изменится ли в Казахстане отношение к дискриминации?
– На уровне политической воли, я надеюсь, сейчас, после парламентских выборов, мы перейдём к этапу реализации политических реформ, включая разработку и принятие антидискриминационного законодательства. С моей точки зрения, это снимет социальное напряжение, многие вопросы будут решаться до наступления серьёзного конфликта.
То есть появятся структуры, которые будут разбираться в дискриминации и восстановлении нарушенных прав, люди начнут туда обращаться, привыкнут, что вопросы нарушения их прав решаются. Это будет иметь хороший профилактический эффект и для частных компаний, и для государственных учреждений, и для физических лиц.
В казахстанском обществе будет расти толерантность, внедряться нетерпимость к любым формам дискриминации. Это конечно, не вопрос одного года, но это работает в разных странах. Заработает и у нас.
