Избыточная финансовая и административная централизация в странах Центральной Азии усугубляет разрыв между уровнем жизни в столицах и регионами, препятствуя развитию полноценного местного самоуправления и диверсификации региональных экономик.
Низкая эффективность регионального самоуправления в странах Центральной Азии (ЦА) в значительной степени являются прямым следствием прежних административно-экономических моделей управления. Во времена СССР все ключевые аспекты жизни республик – от распределения бюджета и инвестиций до назначения партийного руководства – решались в Москве. Местные органы власти в национальных республиках играли лишь роль исполнителей, лишенных как финансовой, так и политической автономии. В первые десятилетия существования возникновения национальных республик власть была в руках приезжих из России. В 30-е и 40-е годы их постепенно стали заменять местные кадры. Однако и в дальнейшем центр жестко контролировал политическую, экономическую и даже культурную жизнь в этих странах. Роль своеобразного куратора от Москвы часто играл первый заместитель (второй секретарь) Первого секретаря местных коммунистических партий.
Эта модель, получившая в некоторых источниках название «командно-административной», была совершенно неэффективной, поскольку она душила инициативу на местах и отвергала специфические особенности регионов. Однако несмотря на это после 1991 года, эта жесткая вертикаль власти во-многом была воспроизведена национальными элитами.
Чрезмерная централизация власти и ресурсов в столицах (Астана, Ташкент, Бишкек, Душанбе) сегодня является одним из существенных препятствий для полноценного развития местного самоуправления. Она усиливает диспропорции регионального развития и усиливает отток сельского населения в города, прежде всего в столицу.
Избыточная административная централизация
В настоящее время в странах ЦА главы регионов назначаются центральным правительством. В итоге они подотчетны центру, а не местному сообществу. Таким образом, местные руководители являются представителями центральной власти в регионах, а не выразителями интересов местных граждан.
В последние годы в этом плане ухудшилась ситуация в Кыргызстане, где существовало больше элементов местного самоуправления. С 2021 года глав городов и районов в Кыргызстане стал назначать президент, хотя ранее их выбирали городские парламенты. В 2023 году в Жогорку Кенеш отклонили законопроект, предполагающий прямые выборы мэра Бишкека.
Все крупные региональные инвестиционные проекты или изменения в развитии требуют многоступенчатого согласования в столице. Это приводит к затягиванию сроков и снижению эффективности расходования средств, поскольку центральные чиновники могут не всегда понимают всю специфику регионов.
Централизованная система фактически подавляет местную гражданскую активность. Когда ключевые решения принимаются на вершине, у гражданского общества на местах нет стимула к самоорганизации, контролю или участию в управлении. Также это снижает прозрачность распределения бюджетных потоков и усиливает местную коррупцию.
Избыточная административная централизация мешают развитию инициативы на местах и является главным препятствием для развития демократического и эффективного местного самоуправления.
Избыточная финансовая централизация
В результате избыточной финансовой централизации подавляющая часть собираемых налогов уходит в столицы. Местное самоуправление потом получает некоторую часть этих средств в свои бюджеты в виде трансфертов (дотаций). В результате регионы, даже генерирующие значительные доходы, не имеют финансовой самостоятельности и вынуждены выпрашивать у центра средства на развитие. Собственные доходы местных администраций недостаточны для содержания инфраструктуры, что делает местное самоуправление крайне слабым и неэффективным. Эта фискальная несамостоятельность лишает региональные власти стимула развивать местный малый бизнес и диверсифицировать налоговую базу.
Централизованное распределение инвестиций часто происходит без учета реальных потребностей регионов. Решения о строительстве крупных объектов принимаются на основе политических, а не экономических приоритетов, что приводит к нерациональному расходованию средств.
Избыточная централизация усугубляет социальный и экономический дисбаланс, характерный для колониальной периферии. В частности в Казахстане, все усилия по выравниванию уровня развития регионов не увенчались успехом: разница ВРП на душу населения регионов за последние 10 лет увеличилась с 9,3 раз до 11,8 раз в 2021 году. В 2020 году в Казахстане денежные доходы городских жителей превысили доходы жителей села более чем на 40%. При этом наибольший доход населения в разрезе регионов страны пришёлся на Нур-Султан (на 36,2% больше среднереспубликанского значения). Алматы и Карагандинскую область. Наименьший доход населения среди регионов страны приходится на южные густонаселённые Туркестанскую, Жамбылскую и Кызылординскую области.
Централизация ресурсов и инвестиций приводит к концентрации финансовых, образовательных и человеческих ресурсов в столицах, создавая эффект «пылесоса». Там сосредотачивается банковский сектор, головные офисы компаний и лучшие вузы. Из регионов в столицу перебирается экономически активное население, что еще больше снижает возможности экономического роста на местах.
Последовательные шаги к децентрализации как инструменту развития регионов
Избыточная централизация снижает возможности граждан, проживающих в регионах, на процесс принятия решений и усиливает их отчуждение от власти. Она также усугубляет неравный доступ к распределению и контролю над общественными ресурсами, увеличивая региональные диспропорции.
Децентрализация требует не косметических, а институциональных реформ, направленных на реальную передачу полномочий и ресурсов на места. Пирамида власти должна строиться по принципу снизу вверх, что должно только усилить государственные институты.
Прежде всего нужно создать основы для экономической независимости, для чего нужны фискальная децентрализация и усиление местной налоговой базы. Необходимо передать значительную части подоходного налога (НДФЛ) и налогов на малый и средний бизнес в местные бюджеты. Это создаст прямой стимул для акиматов к развитию местного предпринимательства. Также нужно расширить полномочия местных органов власти устанавливать собственные ставки на определенные местные налоги и сборы, а также привлекать местные займы под гарантии собственных доходов.
Основным средством производства на местах является земля. Отсутствие права частной собственности на землю существенного ограничивает возможности местного бизнеса и создает условия для злоупотреблений со стороны чиновников. Необходимо в ближайшее время на законодательном уровне распространить право частной собственности на землю, поскольку без этого рыночная экономика невозможна.
Необходимо провести административную реформу, которая повысила бы подотчетность региональных руководителей перед местным сообществом. Необходимо постепенное внедрение системы прямых выборов руководителей исполнительной власти на уровне районов и городов. Это сделает их ответственными перед избирателями, а не только перед Центром.
Также нужно расширить полномочия местных органов власти и осуществить четкое законодательное разграничение полномочий между исполнительной властью и представительной, с предоставлением последней реальных контрольных и бюджетных функций.
Для прозрачности распределения бюджетных средств необходимо использование цифровых платформ , что значительно снизит коррупционные риски.
Децентрализация – это не просто политический выбор, это ключевая экономическая стратегия. Только передав регионам реальные финансовые ресурсы и политические рычаги, можно добиться устойчивого экономического роста, сократить внутреннее неравенство и построить по-настоящему устойчивые и современные государства.
