Часть1.
Инновации, озвученные Президентом Касым-Жомарт Токаевым в 2022 году в Посланиях народу Казахстана, имеют особое, стратегическое значение. Президент Республики Казахстан (РК) поставил перед страной амбициозные цели, которые станут фактически основой построения Нового Казахстана. Президент особо отметил, что «для казахстанцев жизненно важно не отступать от намеченных целей, сохранять сплоченность, общенациональное единство, солидарность. Мы должны открыто говорить о существующих проблемах и вместе искать оптимальные пути их решения. Система управления, ориентированная на сверхконцентрацию полномочий, уже утратила свою эффективность. Она не способна консолидировать гражданское общество с его многообразием взглядов и убеждений. Поэтому, отметил Президент, нам нужны выверенные шаги по переустройству политической модели развития Казахстана».
В этой связи Президент РК предложил осуществить переход от суперпрезидентской формы правления к президентской республике с сильным Парламентом. Мы должны воплотить в жизнь ключевую формулу нашего государственного строительства – «Сильный Президент – влиятельный Парламент – подотчетное Правительство».
Также радует предложение Президента РК о совершенствовании административно-территориального устройства страны и проведении децентрализации органов государственного управления и развития местного самоуправления.
В Конституции Республики Казахстан в Ст. 89 установлено, что «В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения».
Учитывая вышеизложенное, полагаем, что настало время для проведения серьезных, кардинальных изменений в социально-экономической и политической системах Казахстана. Настало время реальной интеграции юридического сообщества Казахстана для осуществления соответствующего анализа и разработки инновационной национальной стратегии модернизации системы управления государством в условиях новых вызовов, рисков и угроз. Прежде всего, на наш взгляд, следует уделить первостепенное внимание первичному уровню управления – управлению селами и городами. Модернизация отношений государственных и муниципальных органов является фактором обеспечения гражданского мира, согласия и сотрудничества властей в центре и на местах, развития экономики и социальной сферы. Необходимо перейти на новый уровень осмысления отношений государственных и муниципальных органов, центральных с первичным уровнем управления (селами, поселками и городами).
Сегодня Президентом Казахстана К.Ж. Токаевым предпринимаются необходимые меры по реформированию системы управления государством. Многим отечественным специалистам, теоретикам и практикам общеизвестны прошлое и текущее состояние проблем административно-территориального устройства и развития государственного управления и местного самоуправления (МСУ). Однако, мы считаем, к сожалению, что до сих пор, не создана действенная, комплексная и эффективная национальная стратегия государственного управления и местного самоуправления в республике.
Заслуживает внимания суждение В. Колташова, руководителя Центра политэкономических исследований Института нового общества, который считает, что «После нейтрализации беспорядков, произошедших в январе 2022 года в Казахстане, встала задача по восстановлению потерь и проведению инновационных реформ. Помимо масштабных кадровых перестановок президент Касым-Жомарт Токаев анонсировал создание Нового Казахстана, в которой важную роль отводит формированию в том числе новой системы управления государством, направленной на решение реальных проблем в сфере здравоохранения, образования, социальной поддержки и др. Токаев оказался политической фигурой, способной гарантировать общее успокоение. С ним связано ожидание социальных и экономических реформ; более ожидать их не от кого». Далее В.Калташов утверждает «Власть К.Ж. Токаева укрепится и благодаря соглашению с протестующими, включая бастующих рабочих. Все это входит в набор требований общества, среди которых национализация добычи полезных ископаемых – одно из важнейших. Правительству Токаева это даст ресурсы для реформ. Все это способно обеспечить новой политике одобрение общества. Так начинается новейшая история Казахстана». Мы солидарны с мнением В. Калташова. В результате бессистемных и не доведенных до завершения административных реформ до настоящего времени остается нерешенным целый ряд проблем, связанных с эффективным управлением в системе органов исполнительной ветви государственной власти. Стоит острая потребность в модернизации системы органов исполнительной ветви государственной власти, разработке проекта инновационной национальной концепции по формированию эффективной системы управления в Казахстане.
В целом, анализ современной ситуации по данному вопросу показывает, что в новых условиях обозначились и обострились следующие основные проблемы: неэффективная законодательная база государственного управления и местного самоуправления (МСУ); неэффективное осуществление децентрализации государственного управления; неэффективная система государственного управления и МСУ, как следствие – высокий уровень коррупции; не эффективная 4-х уровневая «советская» система управления в республике; дублирование и параллелизм государственных органов управления; неэффективная система МСУ; не достаточно эффективное административно-территориальное устройство; в более чем 50 % сел республики фактически отсутствуют органы управления, население этих сел, на наш взгляд, оказались фактически вне зоны управления; отсутствие исполнительных органов МСУ во многих сельских населенных пунктах; неэффективное финансовое, материально-техническое обеспечение МСУ; неэффективное формирование органов МСУ на сельском уровне, недостаточное их обеспечение высококвалифицированными и компетентными кадрами; недостаточное информационное и методическое обеспечение органов МСУ; низкий уровень жизни сельского населения – членов местного сообщества; деградация населения, утеря нравственных устоев и национальных традиций и т.д.
Также первоочередными задачами являются: осуществление анализа современной ситуации по вопросам децентрализации государственного управления и местного самоуправления; выявление основных проблем административно-территориального устройства, децентрализации государственного управления и местного самоуправления; формирование необходимой качественной законодательной базы; создание оптимальной системы государственного управления и развитие местного самоуправления; устранение, ликвидация дублирующих органов государственного управления и высвободившихся средства направить на развитие сельских муниципалитетов; выработка предложений по обеспечению эффективной деятельности органов местного самоуправления, оказывающих населению качественные и доступные государственные и муниципальные услуги, содействующих повышению уровня жизни населения.
Президент поручил Правительству «тщательно изучить вопросы административно-территориального устройства и предложить пути реализации указанных инициатив. Это непростое дело, нужно подойти к нему, продумав все детали. Вышеуказанные предложения – это еще и возможность принять меры по оптимизации государственных служащих в аппаратах акимов областей и городов республиканского значения с точки зрения их сокращения в зависимости от численности населения регионов, отметил Глава государства».
Мы поддерживаем предложение Президента РК К.Ж. Токаева «осуществить реальную децентрализацию местного самоуправления». В Конституции РК прописаны нормы, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, однако на практике эти конституционные нормы не были реализованы. Глава государств отметил, что «присутствовала имитация, а не местное самоуправление».
Президент РК Токаев К.Ж. особо отметил, что «сегодня органы местного самоуправления имеют гибридную природу, являясь одновременно институтом местного государственного управления и местного самоуправления. Поэтому необходимо четко обозначить полномочия как маслихатов, так и акиматов на законодательной основе. Необходимо четко определить их функции и полномочия и обеспечить всем необходимым — материально-технической базой и достаточными финансовыми средствами. Успешная политическая модернизация и развитие гражданского общества невозможны без дальнейшего углубления процесса децентрализации власти, отметил Глава государства. Мы продолжим передавать реальные полномочия из центра в регионы. Прежде всего, необходимо эффективно разграничить функции государства и институтов местного самоуправления. Надо понимать, заметил, Президент РК, что сильная система местного самоуправления – это базовая основа для прямого участия граждан в улучшении качества жизни в своем родном населенном пункте. Образно говоря — поднимем село, поднимем страну! Необходимо вдохнуть в села и поселки новую жизнь, развить сельскую экономику, сельское хозяйство и тогда село накормит и город, и страну. Президент подчеркнул, что «без сомнений, казахстанцы уже давно готовы брать ответственность за свои города, районы и села. Не следует недооценивать людей и бояться передавать им полномочия, которые они в состоянии взять на себя. В рамках политической модернизации маслихаты должны стать ключевым звеном местного самоуправления».
В обществе получила поддержку инициатива Президента РК в части «кардинального пересмотра системы финансирования регионов. В настоящее время сельские округа полностью зависят от вышестоящих акимов и получают поддержку по остаточному принципу. С учетом введения выборности акимов Президент РК считает целесообразным внедрить механизм прямого финансирования органов местного самоуправления в соответствии с передовой международной практикой, что вызывает особое удовлетворение. Требуется также существенно расширить базу их собственности. Обладая существенными ресурсами, они смогут реально влиять на ситуацию и нести ответственность. В противном случае, отметил Президент РК, это просто имитация, а не самоуправление. Всю необходимую подготовительную работу по этому вопросу нужно завершить до середины текущего года. Еще одним важным шагом станет облегчение порядка закупок для органов местного самоуправления, ликвидация бюрократии и формализма. Президент поручил Правительству совместно с Администрацией Президента детально проработать механизмы реализации указанных поручений и учесть их при разработке закона «О местном самоуправлении».
Также одобрение вызвало решение давно назревшего вопроса – «ратификации Казахстаном Европейской хартии местного самоуправления, которая является базовым международным документом в этой сфере», подчеркнул Президент Казахстана К.Ж.Токаев. Все эти меры будут способствовать появлению действительно авторитетных и ответственных органов местного самоуправления, местных лидеров, способных мобилизовать свои сообщества для эффективного решения волнующих людей проблем. Реальное укрепление системы местного самоуправления откроет новые возможности для развития регионов, снижения иждивенческих настроений, глубинного укоренения демократических преобразований в стране».
При осуществлении децентрализации государственного управления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан необходимо, на наш взгляд, учесть положительный зарубежный опыт, строго ориентироваться на принципы и нормы, изложенные в Конституции Казахстана, Европейской Хартии местного самоуправления и Декларации об общих принципах организации МСУ в странах СНГ, принятой Межпарламентской Ассамблеей в 1994 году в г. Санкт-Петербурге.
В целом, мы уверены, амбициозные цели и задачи, которые озвучил Глава Казахстана К.Ж. Токаев фактически станут основой построения Нового Казахстана.
Тем не менее, на наш взгляд, к сожалению, Главой государства недостаточно внимания было уделено исполнительной ветви государственной власти, которая является самой сложной в системе власти, в части формирования системы органов государственного управления, ответственности и ее эффективной деятельности. Именно Правительство осуществляет реализацию законов и решений Президента РК, государственные программы и планы социально-экономического развития страны. Во все времена большие проблемы возникали во многих странах именно с формированием эффективной системы исполнительной ветви государственной власти.
Мы полагаем, что ключевую формулу нашего государственного строительства, обозначенную Президентом К.Ж. Токаевым – «Сильный Президент – влиятельный Парламент – подотчетное Правительство», необходимо сформулировать следующим образом — «Сильный Президент – влиятельный Парламент – эффективное и ответственное Правительство». Поскольку Правительство в любом случае подотчетно Президенту и Парламенту (но не населению страны). Прежде всего важно обеспечить эффективную деятельность Правительства РК за счет модернизированной, инновационной системы органов государственного управления, а также чтобы несли за недостатки в работе соответствующую ответственность.
Мы полагаем, что с законодательной ветвью и судебной ветвью государственной власти в стране гораздо проще, необходимо лишь обеспечить эти институты власти избранием квалифицированных, достойных, компетентных, честных депутатов и судей. Основными функциями Парламента является разработка и принятие качественных законов и обеспечение эффективного контроля за их реализацией. Суды же отправляют правосудие на основе исковых заявлений (при их наличии), рассматривают их и выносят по ним соответствующие законные решения. Значительно сложней обстоит дело, во всем мире, с системой исполнительной ветвью государственной власти. Мы однозначно полагаем, что до настоящее времени в РК все еще не создана инновационная, модернизированная, эффективная система исполнительной ветви государственной власти, органов государственного управления и местного самоуправления.
Следует также учесть, опыт многих стран мира показывает, что наиболее оптимальное количество министерств или аналогичных структур является 12 или 15, как правило, обязательными являются: министерства финансов, иностранных дел, обороны, внутренних дел, здравоохранения, а остальные создаются в зависимости от специфики страны, национальных обычаев, традиций и тенденций в развитии мировой экономики. Наиболее высокого уровня государственного управления достигли: Исландия, Финляндия, Новая Зеландия, Швейцария, Норвегия и Люксембург, где его эффективность составила 90% (в Казахстане – едва ли 50 %).
Уникальный опыт имеет Швейцария, у которой на протяжении почти 200 лет в структуре исполнительной власти насчитывается всего 7 министерств: иностранных дел; внутренних дел; полиции и юстиции; экономики; финансов; транспорта, связи и энергетики; военное министерство. Всего 7 министерств — компактная, оптимальная и рациональная структура государственного управления – важнейший фактор, который позволяет Швейцарии занимать одно из ведущих мест в мире по качеству и эффективности государственного управления и по индексу качества развития институтов.
В данном контексте, мы считаем, что количество населения и размеры территории не имеют особого значения. Главное, на наш взгляд, необходимо сформировать рациональную, компактную, оптимальную и эффективную систему исполнительной ветви государственной власти, органов государственного управления и местного самоуправления.
Ракимбаев Эркимбек Нурудинович, профессор, доктор юридических наук,
Музапар Дастан Женисулы, магистр, аспирант Национальной академии наук Кыргызской Республики
