С начала 2022 года по Казахстану прошла волна коррупционных скандалов. Высокие должностные лица, руководители ряда крупных казахстанских компаний оказались под подозрением в необоснованном обогащении. На законодательном уровне вносится немало изменений по ужесточению наказания за коррупционные правонарушения. Но эксперты уверены, что страна может более решительно и эффективно противостоять этому социальному злу.
Руководитель общественного фонда «Центр исследования правовой политики» Татьяна Зинович рассказала корреспонденту Informburo.kz о том, достаточно ли предпринимается усилий в Казахстане для борьбы с коррупцией.
– Татьяна, в последнее время первые лица Казахстана говорят о необходимости борьбы с коррупцией. Насколько эти намерения серьёзные, на ваш взгляд?
– Думаю, серьёзные. Действительно мы ощущаем, что взят новый курс.
Мы отслеживали инициативы в этой связи на уровне государства. Одним из последних значимых событий можно назвать концепцию Антикоррупционной политики РК на 2022-2026 годы. Эта концепция даёт хорошие направления для антикоррупционной деятельности как в государственном, так и деловом секторе.
С нашей точки зрения, некоторые мероприятия концепции очень полезные, но их реализация отодвинута почему-то на конец программы.
– Реализацию каких мероприятий концепции вы бы порекомендовали перенести на более ранний срок?
– Мы выделяли несколько рекомендаций в сфере антикоррупции и анализировали концепцию.
Например, ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения. В Казахстане существует только персональная ответственность за коррупционные деяния. Между тем отсутствие ответственности юридических лиц провоцирует вовлечение предпринимательских структур в сомнительные схемы и сделки.
Казахстан ратифицировал две конвенции, в соответствии с которыми такую ответственность пора вводить. Никто не утверждает, что эти меры должны быть исключительно уголовными, они могут быть и гражданско-правовыми, и административными. В концепции нашла отражение необходимость разработки таких изменений. Но в соответствии с дорожной картой эти шаги отодвинуты в конец плана мероприятий.
– Чтобы предупреждать, а не только бороться с проявлениями коррупции, нужны ясные поправки в законодательство. Что делается в этом направлении?
– В парламенте рассматривается очередной пакет поправок о противодействии коррупции. Ежегодно вносятся различные предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство, которое регулирует антикоррупционную деятельность, в законы о противодействии коррупции, о госзакупках. У нас есть собственное чёткое видение, определённый международный опыт, который показывает, как быстро и эффективно можно привести систему госуправления в соответствие с антикоррупционными стандартами. То есть работа ведётся регулярно, но смущает, что делается это очень медленно и фрагментарно.
Вносятся лишь точечные изменения, а нужны системные усилия в отношении реформ. Положение Казахстана в Индексе восприятия коррупции, составляемом международной неправительственной организацией Transparency International, практически не меняется, потому что реформы носят косметический характер, наводят лоск, но не устраняют проблемы.
Антикоррупционная концепция на первый взгляд полно анализирует проблемы, их решение, но внедрение наиболее эффективных мер всё время откладывается на поздний период. Понятно, что из-за этого эффект от антикоррупционных реформ снижается.
Общественность, к примеру, настаивает, чтобы в 2022 году были приняты законодательные меры в отношении фигурантов системных коррупционных преступлений, которые привели в том числе и к январским событиям. Вопросы правовых иммунитетов против преследования за коррупцию, возврата похищенных активов и экстрадиции лиц, виновных в коррупции, подвисают в воздухе и не решаются годами.
Всё это требуется законодательных изменений и применения на практике уже сегодня. Но тенденция обратная: все эти вопросы отнесены на 2024-2026 годы. Это очень долго.
– В то же время мы становимся свидетелями участившихся коррупционных скандалов…
– Действительно, часто стали сообщать о том или ином коррупционном скандале, связанном с субъектами государственного, квазигосударственного секторов, с крупными компаниями. К примеру, 310 млрд тенге было выделено в качестве антикризисной помощи бизнесу, пострадавшему от коронавирусных ограничений. Но Счётный комитет признал распределение и освоение этих средств неэффективным.
Квазигоссектор также был задействован в устранении последствий пандемии. И тоже есть негативные факты: руководитель СК «Фармация» был осуждён за злоупотребление должностными полномочиями, были подозрения в хищении при строительстве ковидных госпиталей.
Казахстанцы отмечают, что борьба с коррупцией идёт. И она более интенсивная, чем это было раньше. Но важно понимать, что когда политическая воля только декларируется, но не конвертируется в лидерство по вопросам антикоррупционных реформ, это тормозит эти самые реформы.
Парадокс в том, что когда международные организации видят, что в стране огромное количество правонарушений, то для них это свидетельство того, что в стране слишком много коррупции и коррупционеров. Казахстанцы же мыслят иначе: чем выше статистика, тем лучше борьба. Фактически это не так. Наилучшая борьба должна быть на уровне превенции (предупреждения), а не привлечения к ответственности лиц по уже свершившимся фактам.
Это касается и решения страны криминализировать незаконное обогащение. Необходимо выявлять индикаторы незаконного обогащения и начать процедуры расследования, привлечения к ответственности. Нужно отказаться от иммунитета к расследованиям по фактам коррупции. Национальное законодательство необходимо приводить в соответствие с конвенцией ООН против коррупции и рекомендациями Четвёртого раунда Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией. Эти вопросы пока не находят решения, к сожалению.
– Как можно оценить уровень коррумпированности в различных секторах?
– Специальных исследований на эту тему никто не проводил. В 2019 году по инициативе бизнес-омбудсмена был проведён обзор коррупции в бизнесе. Он показал, что на 16% (с 62 до 46%) снизился уровень вовлечённости предпринимателей в коррупцию за последний год. Но даже при таком снижении это всё равно очень большие цифры!
Очевидно, что стереотипы об изначальной коррумпированности представителей госорганов сохраняются, поэтому любое действие или бездействие со стороны госслужащих рассматривается как проявление коррупции.
На 4% по сравнению с 2017 годом увеличилась доля предпринимателей, предпочитающих действовать легально в коррупционной ситуации. Всего на 4%! Хотелось бы, чтобы были предприняты какие-то усилия по формированию нетерпимости к коррупции в бизнесе.
В исследовании указывалось, что основная причина коррупции – низкий уровень правовой грамотности. 44% указали на незнание своих прав и законов, 31% были слабо информированы о путях решения проблем легальным путём. Каждый пятый сообщил, что ему недоступны актуальные редакции нормативно-правовых актов. Вымогательство со стороны чиновников, затягивающих выдачу разрешительных документов, остаётся самым резонансным фактом коррупции.
Есть точечные исследования международных организаций, замеряющих уровень вовлечённости бизнеса в коррупцию. К примеру, тот же Индекс восприятия коррупции Transparency International. В 2021 году Казахстан улучшил свои позиции по этому индексу, получил 38 баллов из 100, занял 94-е место среди 180 государств. С 2012 года, за 10 лет антикоррупционных реформ в стране, ситуация улучшилась лишь на 10 баллов.
В 2020 году фонд Transparency International Kazakhstan провёл оценку уровня коррупции в стране и степень вовлечённости предпринимательства в коррупционные сделки, а также оценку сфер, подверженных коррупции, по регионам Казахстана. Исследование показало, что уровень вовлечённости всё ещё остаётся высоким. Почти 57% респондентов-предпринимателей посчитали, что за последний год количество коррупционных случаев в их населённых пунктах снизилось. 17% уверены, что увеличилось.
46% от числа опрошенных (участвовали в исследовании 5800 человек) ответили, что шаги, которые предпринимает страна по снижению коррупции, не являются достаточно эффективными.
– Какие меры, на ваш взгляд, могут оказаться эффективными?
– В 2020 году Казахстан присоединился к группе ГРЕКО (Группа государств по борьбе с коррупцией. – Ред.). Это ведущая организация европейских стран по борьбе с коррупцией и минимизацией её последствий. Теперь Казахстану предстоит пройти пять раундов мониторинговой оценки.
Хорошая новость в том, что участие в системе мониторинга и оценки ГРЕКО расшевелит наши антикоррупционные реформы, увеличит их эффективность.
Плохая новость для наших управленческих и бизнес-элит в том, что необходимо будет ратифицировать две европейские конвенции – об уголовной и гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Это возлагает на страну дополнительные обязательства по превенции коррупции, возмещению ущерба за коррупционные преступления. И это вновь возвращает нас к вопросу об ответственности юридических лиц.
– Вы напоминаете о необходимости превенции, то есть предупреждении коррупционных правонарушений. И исследуете применение одного из инструментов – антикоррупционного комплаенса в квазигоссекторе. Это дань моде, или комплаенс действительно необходим?
– Комплаенс в переводе с английского означает «соответствие». Очевидно, что необходим.
Коррупция существует не только в государственных органах, но и в бизнесе. И это наносит существенный ущерб экономике.
Озаботилось этим государство сравнительно недавно. Около двух лет назад требование о комплаенсе в квазигоссекторе появилось на законодательном уровне.
С прошлого года появились такие структуры, например, в группе компаний «Самрук-Казына». В некоторых компаниях комплаенс существует пять-шесть лет. Это необходимо было компаниям, стремившимся выйти на биржи, стать публичными. Они обязаны показать и службу комплаенс в том числе.
– Как эта служба работает? Ну, привела компания свои документы в соответствие с законодательством. А дальше?
– Это не разовая акция, комплаенс-служба или комплаенс-офицер работают каждый день. Они проверяют различные сделки, контрагентов, не задействованы ли те в каких-то коррупционных схемах, присутствует ли в сделках конфликт интересов.
Мы проанализировали деятельность таких служб во многих компаниях. Не везде они обладают достаточными ресурсами, чтобы проводить проверки.
Если производственная или коммерческая деятельность компании очень обширна, то одного офицера явно недостаточно.
Внутренняя оценка коррупционных рисков компании, продвижение корпоративных ценностей, этических норм и правил должны включать своевременное обнаружение и урегулирование конфликта интересов сотрудников организации, проверку добропорядочности контрагентов. И раскрывать информацию о коррупции.
Наш центр совместно с Палатой юридических консультантов Kazakhstan Bar Association третий год реализует проект, в рамках которого изучается, насколько хорошо работают антикоррупционные комплаенс-структуры в квазигосударственных службах, крупном бизнесе. При проведении исследования мы опирались на документы 51 компании и организации в открытом доступе.
Мы выявили ключевые проблемы, связанные с работой антикоррупционного комплаенса. Многие процессы проходят формально. Программы и политики приняты, но не видна работа службы в части обучения сотрудников оценке рисков, руководители не оказывают поддержки комплаенс-службе, принятию мер по предупреждению коррупции в компании.
Мы исходим из того, что руководитель должен проявить явное лидерство в вопросах борьбы с коррупцией, от него должны транслироваться миссия и ценности. Если же этого не происходит, то компания находится в демотивированном состоянии.
Комплаенс-службам либо не хватает специалистов, либо ресурсов, связанных с автоматизацией, цифровизацией деятельности, либо у них недостаточно полномочий и компетенций. В национальных компаниях и холдингах антикоррупционный комплаенс встроен в общую систему комплаенса.
Несмотря на то что службы создаются, мы всё равно наблюдаем факты системной коррупции последние месяцы. Эти факты обнажают проблемы, связанные с субординацией, автономностью работы службы. Роль комплаенс-службы в квазигоссекторе должна быть повышена.
– Почему вы фокусируетесь на квазигоссекторе?
– Потому что он просто огромный. Это не только коммерчески ориентированные компании типа группы «Самрук-Казына», это ещё и госучреждения, не связанные с предпринимательством: библиотеки, ветеринарные службы, центры сертификации, консерватории, художественные школы, состоящие на государственном балансе. И они значительно менее активны в реализации комплаенса, некоторые либо до сих пор не имеют антикоррупционных программ и практик, либо их не публикуют на сайте. Фактически это является нарушением установленных требований.
Раз в год в рамках проекта мы проводим школы антикоррупционного комплаенса для разных аудиторий – госслужащих, представителей бизнеса, преподавателей и студентов вузов. Когда мы объявляли конкурс, как субъекты квазигосударственного сектора регистрировались именно эти организации, у них тоже есть обязательства внедрять комплаенс.
Представьте, что ребёнка кинули в воду и сказали: «Плыви!». То же самое происходит с этими организациями. Они не понимают, что такое комплаенс. Вынуждены выделить какого-то человека, который будет проводить эту работу. Хорошо, если это юрист или аудитор. Но даже и в этом случае его компетенций недостаточно, чтобы начать работать и взять антикоррупционную функцию на себя. Поэтому названные организации находятся в затруднительном положении. Они не знают, с чего начинать, им обучение не предлагают, зато дают указания: создать, внедрить, продвинуть…
Мы надеемся, что всё это заработает надлежащим образом в ближайшие годы и государство предпримет определённые усилия, потому что в рамках одного нашего проекта невозможно обучить всех нуждающихся. Для этого нужны серьёзные ресурсы со стороны заинтересованных госорганов, чтобы прокачать навыки новой армии комплаенс-офицеров.
– Вы много говорите о снижении негативного влияния коррупции на различные сферы. Каковы ваши рекомендации по предупреждению этого социального зла?
– Необходимо смещение фокуса антикоррупционных реформ в сторону частного сектора. Здесь важно соблюдать принцип «два к одному». То есть два антикоррупционных шага в частном секторе обеспечивают один шаг превенции в публичном секторе. Например, принять нормы об обязательном внедрении антикоррупционного комплаенса в субъектах крупного бизнеса в зависимости от количества сотрудников.
Когда мы говорим о насаждении требований и обязательств, всегда важно соблюдать баланс поощрений. Например, за наличие антикоррупционной комплаенс-программы в компании.
Также нужно вводить ответственность за коррупцию для юридических лиц – гражданско-правовую, административную, уголовную. И исключать такую ответственность, если антикоррупционная программа внедрена на предприятии и применяется добросовестно.
Самое слабое звено на сегодня – сектор госзакупок.
Предлагаем вводить требования для участников госзакупок о наличии антикоррупционной программы, иначе не допускать к тендерам. Можно использовать механизмы коллективных мероприятий по предотвращению коррупции. Нужно распространять современные стандарты по закупкам на квазигоссектор. Мы надеемся, что государство в лице Антикора обратит внимание на наши рекомендации.
– Наверняка есть международный опыт, который может прижиться в Казахстане?
– В рамках Конвенции ООН против коррупции были предложены рекомендации для Казахстана. Это произошло ещё в 2015 году, но они до сих пор актуальны. Было рекомендовано:
- продолжить поиск способов криминализации обещаний и предложений взятки;
- выделить выгоды неимущественного характера в качестве предмета взятки;
- гармонизировать определения публичных должностных лиц в соответствии с требованиями конвенции;
- рассмотреть возможность установления за совершение коммерческого подкупа ответственных лиц санкции в виде штрафов.
Один из популярных инструментов на Западе – сертификация, то есть внедрение стандартов. Например, стандарт ISO 37 001 – это система менеджмента борьбы со взяточничеством. ISO 37 301 – это система управления соответствием, ISO 37 002 – система управления сообщениями о фактах коррупции и незаконной деятельности.
Можно вводить различные сертификации для сотрудников антикоррупционной службы, поощрять информировать о коррупции и других нарушениях в частном секторе.
Проблема в нашем менталитете. В мире существует институт защиты информаторов о фактах коррупции. Здесь речь идёт не о защите граждан, которые заявили о фактах коррупции и получили за это вознаграждение. Это у нас есть. А вот институт защиты заявителей о фактах коррупции внутри компании не работает. Если такой человек заявит о коррупции, его либо подвергнут общему осуждению как стукача и предателя, либо просто уволят. В каждой компании должна быть система защиты таких заявителей, охрана их данных, анонимности, проведение надлежащего расследования внутри компании по фактам заявителя. Если это не внедрять, то компания будет узнавать о фактах коррупции лишь после привлечения её сотрудников к ответственности правоохранительными органами.
