В нашей стране снова заговорили о необходимости реанимировать Министерство нефти и газа. Напомним, что оно было упразднено в 2014 году в рамках реформы государственного управления, предусматривавшей слияние и укрупнение целого ряда ведомств, – его функции и полномочия передали созданному тогда же единому Минэнерго. Активизация дискуссии вокруг данной темы вполне понятна: сегодня страна столкнулась одновременно с геополитическими, экономическими и технологическими вызовами. И этот вопрос приобретает особую важность с точки зрения национальной безопасности, эффективности государственного управления, создания более адекватной модели развития отечественной экономики.
Можно ли объять необъятное?
Принятое в 2014 году решение объединить Министерство нефти и газа с другими энергетическими ведомствами имело рациональные объяснения: преследовалась цель минимизировать дублирование функций, упростить координацию и улучшить управляемость отраслью. Для того времени такая логика была актуальной, однако впоследствии ситуация кардинально изменилась. Сегодня энергетика — это не единая отрасль, а совокупность нескольких самостоятельных секторов, каждый из которых требует специализированного государственного управления:
• нефтегазовая добыча и экспорт;
• газовый рынок и газификация;
• нефтепереработка и нефтехимия;
• урановая отрасль;
• электростанции и теплоэнергетика;
• атомная безопасность;
• возобновляемые источники энергии.
Объединение всех этих сфер деятельности под одной крышей вряд ли отвечает современным вызовам. А анализ Положения о Министерстве энергетики, официального документа, утвержденного постановлением правительства РК, показывает, что оно перегружено разнонаправленными функциями – его можно назвать скорее мега-ведомством, чем профильным органом. В нем сосредоточены:
• нефть и газ;
• нефтегазохимия;
• недропользование в части углеводородов;
• газоснабжение и магистральные трубопроводы;
• добыча урана;
• атомная энергия и радиационная безопасность;
• теплоэнергетика;
• электроэнергетика;
• развитие ВИЭ;
• надзорные и контрольные полномочия.
Такой масштаб подтверждается количеством подведомственных организаций – это и межрегиональные инспекции, и атомные центры, и департаменты надзора, и региональные управления.
Потеря фокуса и глубины
Именно здесь и кроется системная проблема: ныне существующее министерство вынуждено выполнять функции нескольких разных ведомств, каждое из которых в развитых странах является самостоятельным. Министр энергетики должен в постоянном режиме заниматься широким кругом не связанных друг с другом задач: разруливать ситуации, чреватые возможными авариями на ТЭЦ; проводить тарифную политику; координировать строительство ЛЭП; курировать атомную и урановую сферу; реагировать на газовый дефицит; решать вопросы, касающиеся добычи и экспорта нефти; участвовать в переговорах по СРП; держать в поле зрения развитие нефтехимии и т.д.
Обеспечить на практике одинаково высокое качество проработки решений по всему этому спектру разнородных задач нереально. Как следствие, теряются и фокус внимания, и стратегическая глубина. Что сказывается в том числе на состоянии нефтегазовой отрасли – критически важной для Казахстана.
Стратегическая отрасль или лишь одна из многих?
Нефть и газ — это от 50 до 70% экспортных поступлений в страну; более трети доходов государственного бюджета; фундамент энергетической безопасности; сырьевая база для нефтехимии; очень значимый элемент геополитического веса Казахстана. Однако сегодня нефтегазовая сфера является лишь одним из многих направлений деятельности Минэнерго, и это обстоятельство приводит к негативным последствиям, среди которых можно выделить следующие:
• отсутствие единого комплексного долгосрочного документа (уровня стратегии), касающегося газа и рассчитанного на период до 2035–2040 гг.;
• задержки, а также неоднозначность решений по нефтехимии и строительству четвёртого НПЗ;
• необходимость постоянно «ручного» управления экспортными потоками через Каспий и Чёрное море;
• периодически возникающий дефицит газа в регионах;
• сложные и затяжные переговоры по СРП из-за высокой юридической и финансовой нагрузки.
Это не вина конкретных людей, а следствие самой архитектуры управления.
Нефтехимия и СРП как примеры
На уровне политики Казахстан стремится перейти от экспорта сырья к его глубокой переработке. Однако на практике реализация крупных нефтехимических проектов продвигается медленнее, чем это желательно и возможно, а решения о строительстве новых мощностей нередко затягиваются.
Причина – структурная. Развитие нефтехимии требует глубокого анализа сырьевой базы (этан, пропан), долгосрочных финансовых моделей, работы с глобальными рынками, взаимодействия с газотранспортной инфраструктурой. Но сегодня это лишь одна из множества задач, стоящих перед министерством, и, видимо, не самая для него приоритетная в условиях постоянных кризисных ситуаций в энергетике и необходимости принимать болезненные для общества решения в сфере тарифной политики.
Что касается Соглашений о разделе продукции (СРП), то уже упомянутое Положение о Минэнерго прямо обязывает его вносить в них соответствующие изменения и заниматься сопровождением сопутствующих документов. В таком случае возникает вопрос о целесообразности существования ТОО PSA.
А главное – проекты уровня ТШО, Карачаганакского и Кашаганского представляют собой сложные международные системы с многомиллиардными бюджетами и юридическими конструкциями. В переговорах по ним важны постоянство команды, высокий уровень отраслевой экспертизы, финансовая и правовая компетентность, скорость принятия решений. Но когда такие переговоры приходится вести параллельно с принятием срочных мер, скажем, в теплоэнергетике, газоснабжении и атомном надзоре, это неизбежно снижает фокус внимания и повышает вероятность ошибок.
Геополитический фактор
С 2022 года Казахстан находится в условиях повышенной энергетической турбулентности, которая проявляется в ударах беспилотниками по объектам КТК; во временных ограничениях и удорожании операций в Чёрном море из-за военных рисков; в санкционном давлении на российскую инфраструктуру; в усилении конкуренции между Европой и Китаем за газ; в необходимости поиска альтернативных экспортных маршрутов.
Такой контекст требует ежедневного мониторинга экспортной логистики, сценарного планирования, дипломатического сопровождения, тесной работы с операторами СРП, анализа рисков в реальном времени. Но Минэнерго по своей структуре является регулятором всей энергетики, а не специализированным органом, ориентированным на управление рисками в нефтегазовом секторе.
Не шаг назад, а шаг вперёд
Во многих странах, имеющих крупные нефтегазовые месторождения и активно занимающихся их разработкой, есть отдельные профильные ведомства или специализированные министерства. Это, в частности, Саудовская Аравия, Норвегия, Индия, ОАЭ, Катар… Причина понятна — ведь нефтегазовая отрасль требует собственной управленческой вертикали, отдельной экспертизы, стратегического анализа, постоянной работы с международными партнерами. Для Казахстана, где нефть и газ составляют основу экспорта и формируют значительную долю доходов государства, такой подход особенно актуален.
Реанимация Министерства нефти и газа позволит добиться:
*сфокусированного управления ключевой отраслью;
*ускорения принятия решений;
*повышения качества переговоров по СРП;
*прогресса в развитии нефтехимии;
*формирования полноценной газовой стратегии и более активной поддержки отечественных недропользователей;
*более успешного управления экспортными рисками;
*улучшения инвестиционного климата;
*более предсказуемого и эффективного взаимодействия между бизнесом и государством.
Это не политический жест, а институциональный ответ на вызовы, с которыми Казахстан сталкивается сегодня.
Каким видится разделение функций в случае возрождения Министерства нефти и газа? К нему отойдут нефть и газ; вопросы, связанные с СРП; нефтехимия; экспортная политика; реформа в газовой сфере; сырьевые модели; международные переговоры. Тогда как у Минэнерго останутся электроэнергетика; теплоэнергетика; тарифы; ВИЭ; энергосбережение.
Такое распределение функционала соответствует международной практике, где стратегические отрасли имеют свои институциональные центры управления.
Вместо резюме
Ныне существующее Министерство энергетики – это перегруженная конструкция, в которой нефтегазовая политика неизбежно теряет фокус, скорость и стратегическую глубину.
Кризисы 2022–2025 годов, от аварий и дефицитов до рисков, связанных с экспортом, подтверждают: главная проблема – не в людях, а в архитектуре управления. Поэтому восстановление Министерства нефти и газа представляется логичным и необходимым в современных условиях шагом, который позволит Казахстану:
• усилить свою экономическую устойчивость;
• повысить качество управления;
• снизить риски;
• ускорить развитие перерабатывающих производств;
• укрепить международные позиции страны;
• сформировать долгосрочную энергетическую стратегию.
В мире, где энергия стала инструментом геополитики, Казахстан больше не может позволить себе управлять нефтегазовым сектором «между делом».
